Strefa czystego transportu w gminie

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1083) w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy można ustanowić strefę czystego transportu obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina.

Wprowadzenie tego typu strefy wiąże się z zakazem wjazdu do niej pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym innych niż elektryczne, napędzane wodorem, napędzane gazem ziemnym lub wyłączonych spod zakazu na podstawie uchwały rady gminy. W myśl art. 39 ust. 4 ustawy o elektromobilności, rada gminy tworząc strefę czystego transportu może ustanowić wyłączenia przedmiotowe (wobec konkretnych pojazdów) oraz podmiotowe, a więc wobec konkretnych podmiotów poruszających się tymi pojazdami. W uchwale ustanawiającej strefę, można dopuścić wjazd do niej, w godzinach 9-17 w okresie nie dłuższym niż 3 lata od dnia ustanowienia strefy, pojazdów innych niż określone w ust. 1 i 2 oraz korzystających z wyłączeń na podstawie ust. 4, pod warunkiem uiszczenia opłaty (art. 39 ust. 5).

Zatem jak widać ustanowienie strefy wiąże się także z ponoszeniem opłat za wjazd do niej, którymi będą obarczone osoby poruszające się pojazdami nie wyłączonymi z zakazu wjazdu do strefy. Opłata za wjazd do strefy czystego transportu, w takim przypadku, nie może być wyższa niż 2,50 zł za godzinę w przypadku opłaty jednorazowej oraz 500 zł w przypadku opłaty abonamentowej za jeden miesiąc. 

Zgodnie z ustawą o elektromobilności ustanowiono wymóg oznaczania pojazdów samochodowych, o których mowa w art. 39 ust. 1, oraz korzystające z wyłączeń na podstawie ust. 4, uprawnionych do wjazdu do strefy, specjalną nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (art. 39 ust. 9).

Jednocześnie oznaczenie powyższą nalepką, nie jest wymagane, jeżeli pojazd elektryczny lub napędzany wodorem jest oznaczony tablicami, o których mowa w art. 71 ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym lub oznaczony nalepką umieszczoną na przedniej szybie pojazdu, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (art. 39 ust. 10). 

Koszt wydania nalepki przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta wynosi maksymalnie 5 zł (art. 39 ust. 11). Jednocześnie wzór nalepki, ustalił Minister Klimatu i Środowiska w rozporządzeniu z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie wzoru nalepki dla pojazdów uprawnionych do wjazdu do strefy czystego transportu (Dz. U. poz. 845).

Uchwała w sprawie ustalenia strefy czystego transportu, będąca aktem prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o elektromobilności zawiera: granice obszaru strefy czystego transportu, sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu, dodatkowe sposoby podania do publicznej wiadomości treści uchwały o ustanowieniu strefy czystego transportu, wysokość oraz sposób poboru opłaty za wjazd do strefy czystego transportu (jeżeli rada skorzystała z kompetencji z art. 39 ust. 5), wysokość opłaty za wydanie nalepki i szczegółowy sposób wydawania nalepki.

Dodatkowo uchwała może także zawierać uregulowania dotyczące: ustanowienie dodatkowych wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych od zakazu wjazdu do strefy, innych niż określonych w art. 39 ust. 2;dopuszczenie wjazdu do strefy, w godzinach 9-17 w okresie nie dłuższym niż 3 lata od dnia ustanowienia strefy, pojazdów innych niż określone w art. 39 ust. 1 i 2 oraz korzystających z wyłączeń na podstawie ust. 4, pod warunkiem uiszczenia opłaty.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Zaskarżenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania

W zakresie wotum zaufania udzielanego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ich organom wykonawczym, z całą pewnością największe emocje budzi jego nieudzielenie. Oczywiście wynika to z faktu, że brak udzielenia wotum zaufania w zależności od jednostki samorządu terytorialnego może prowadzić do negatywnych skutków wobec organu wykonawczego. 

I tak, w gminie, dwukrotne (rok po roku) nieudzielenie wotum zaufania daje możliwość radzie gminy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrz, prezydenta miasta (art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei w przypadku powiatu i województwa, nieudzielenie wotum zaufania w danym roku jest równoznaczne ze złożeniem wniosku od odwołanie zarządu powiatu lub województwa (art. 30a ust. 10 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 34a ust. 10 ustawy o samorządzie województwa).

Z tych też względów szczególnie istotne staje się ewentualna możliwość weryfikacji zajętego przez organy stanowiące stanowiska w sprawie wotum zaufania. W tym aspekcie jeszcze do niedawna wydawało się, że kwestia legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania była jasna i oczywista. Wynikało to chociażby z dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w rozpatrywanych w ostatnich latach sprawach.

Tymczasem w bieżącym roku Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę starosty na uchwałę rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi powiatu wotum zaufania oraz skargę wójta na uchwałę rady gminy w sprawie nieudzielenia mu wotum zaufania, zakwestionował dotychczasową linię orzeczniczą (postanowienia NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 7560/21 oraz III OSK 4896/21). 

Jak wskazał w zapadłych orzeczeniach, nieudzielenie wotum zaufania zarządowi powiatu czy też wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta nie jest wystarczającą przesłanką do przesądzenia o legitymacji skargowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, ponieważ do stwierdzenia istnienia tej legitymacji konieczne jest nie tylko istnienie, ale przede wszystkim naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem NSA, sama uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania nie prowadzi jeszcze do żadnych bezpośrednich skutków wobec członków zarządu czy też wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie jego obowiązków czy uprawnień. Uchwała nie przesądza o odwołaniu zarządu czy też utracie mandatu wójta, burmistrz, prezydenta miasta, bo stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia ewentualnego głosowania nad odwołaniem zarządu, bądź też do ewentualnego podjęcia uchwały w sprawie referendum o odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. 

Powyższe orzeczenia zaczynają już mieć wpływ na obecnie zapadające rozstrzygnięcia spraw dotyczących nieudzielenia wotum zaufania. Można jednocześnie zauważyć, co też nie może dziwić, kształtujące się różne podejście do zajętego stanowiska przez NSA w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. 

Chociażby, WSA w Szczecinie rozpatrując sprawę nieudzieleni wotum zaufania wójtowi, nie podzielił stanowiska NSA i rozpatrzył merytorycznie sprawę (wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 978/21). WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 140/22, a więc już po zapadłych postanowieniach NSA, również rozpatrzył sprawę, a w treści wprost wskazał, że w jego ocenie nie sposób zakwestionować po stronie skarżącego istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi. Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2022 r., podzielił stanowisko NSA i odrzucił skargę (sygn. akt II SA/Wa 3236/21).

Zatem nie ulega wątpliwości, że ten rok, jako że mamy obecnie czas rozpatrywania raportów o stanie jednostek samorządu terytorialnego (termin do przedłożenia minął 31 maja) i podejmowania decyzji przez organy stanowiące co do wotum zaufania, będzie ciekawy pod kątem kształtowania się linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zapewne bowiem, jak w każdym roku, część organów wykonawczych nie uzyska wotum zaufania, a spór co do prawidłowości tego nieudzielenie zostanie przeniesiony na drogę sądową. Tymczasem koncepcja przedstawiona przez NSA wcale nie wydaje się być pozbawiona sensu, bo czy faktycznie samo nieudzielenie wotum zaufania prowadzi do odwołania organu wykonawczego w sposób nadzwyczajny, swoisty w kontekście już istniejących rozwiązań prawnych?

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Upoważnienie sekretarza gminy – art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (to samo dotyczy burmistrza i prezydenta miasta). Ponadto, na podstawie art. 31, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Oczywistym jest, że osoba pełniąca funkcję organu wykonawczego w gminie nie wykonuje wszystkich zadań osobiście, a często „dzieli” się prowadzeniem określonych spraw gminy z innymi osobami pełniącymi funkcje w strukturze organizacyjnej urzędu gminy. Dlatego też ustawodawca w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wprost zawarł upoważnienie dla wójta do powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Przywołany przepis nie precyzuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane przez wójta na jego zastępcę lub sekretarza gminy. Jednocześnie przepis ten nie zastrzega wprost żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta. Zatem powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza na gruncie tego przepisu dekoncentrację kompetencji wójta na rzecz np. sekretarza gminy. Organ wykonawczy może takiej dekoncentracji dokonać zarówno w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy, ale także w zakresie czynności lub też całkowicie odrębnym upoważnieniem. Dekoncentracja musi przy tym być jednoznaczna i nie budzić  jakichkolwiek  wątpliwości co do zakresu upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania przekazanych mu kompetencji.

Trzeba mieć na względzie, że powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia kompetencji na inny organ. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji nie staje się bowiem organem gminy, ale działa zawsze w jego imieniu.

Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. W sytuacji gdy wójt nie ma zastępcy dekoncentracja jego kompetencji ( nawet całości gdy wójt nie może ich wykonywać) na sekretarza także w zakresie spraw związanych z zatrudnianiem i zwalnianiem kierowników jednostek organizacyjnych gminy ma podstawy prawne. Podejmowanie zarządzeń w tym zakresie ma charakter wewnętrzny, na zewnątrz organem właściwym do jego wydania pozostaje wójt. 

Udzielone upoważnienie na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie traci swojej mocy wraz z utratą mandatu przez osobę pełniącą funkcję organu wykonawczego gminy. Z takimi sytuacjami możemy mieć do czynienia czy to wraz z upływem kadencji organu, albo też w związku z wygaśnięciem mandatu w trakcie kadencji (np. z powodu śmierci). Dekoncentracja w takich przypadkach ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu.  Jednak warto mieć na uwadze, że w przypadku zastępcy wójta, którego mandat wygasł przed upływem kadencji, w myśl art. 28e, jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Z kolei w przypadku sekretarza gminy nie mamy do czynienia z taką konsekwencją wygaśnięcia mandatu piastuna organu wykonawczego gminy, a tym samym można zauważyć, że trwałość udzielonego upoważnienia jest jeszcze większa niż w przypadku zastępcy wójta.

Trudno jednocześnie doszukiwać się nieuprawnionego działania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, która mając wiedzę, że z dużym prawdopodobieństwem utraci mandat przed upływem kadencji (skazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego), dokona szerokiego upoważnienia sekretarza gminy (w przypadku braku zastępcy) do prowadzenia określonych spraw gminy w imieniu wójta w celu zabezpieczenia ciągłości funkcjonowania organu wykonawczego gminy. Niezasadnym byłoby przy tym twierdzenie o ewentualnym naruszeniu art. 28f ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta (tu burmistrza) przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta (tu burmistrza), pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Osoba bowiem wyznaczona do pełnienia takiej funkcji, z racji objęcia obowiązków wójta, może w każdej chwili  wypowiedzieć  udzielone przez wójta pełnomocnictwa i upoważnienia.

(Zobacz też wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1458/08 oraz I GSK 1163/20)

Warto również przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 15 marca 2019 r. (sygn. akt I GSK 1072/18)  – „ (…) Dekoncentracja zadań Burmistrza jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje Burmistrz, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający Burmistrzowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu Zastępcy Burmistrza został umieszczony po ustanawiającym Burmistrza kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że Burmistrz może powierzyć Zastępcy Burmistrza w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawy pracownicze, a nie sprawy dotyczące burmistrza jako organu wykonawczego gminy. Zatem powierzenie określonych spraw Zastępcy Burmistrza należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego.”

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania

Niestety już od ponad roku zmagamy się z pandemią, a na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) obowiązuje stan epidemii. Liczne obostrzenia wprowadzane w związku ze stanem epidemii, a także zalecenia sanitarne dotyczące postępowania mającego na celu zmniejszenie potencjalnej zachorowalności na COIVID-19 dotknęły liczne sfery naszego codziennego życia. 

Jednym z elementów potencjalnie  zwiększających możliwość wzajemnego zarażania jest podróż publicznym transportem zbiorowym. W związku z czym, wprowadzono m.in. obostrzenia w postaci limitów osób mogących jednocześnie poróżować transportem zbiorowym. Dodatkowo włodarze gmin, szczególnie miejskich, chcąc włączyć się w stwarzanie sprzyjających warunków poruszania się po mieście, przy jednoczesnym minimalizowaniu ewentualnego zagrożenia epidemicznego związanego z podróżą publicznym transportem zbiorowym podejmowali własne działania w tym zakresie. Jednym z nich było zawieszenie przez organ wykonawczy pobierania opłat w strefie parkowania.

Organy wykonawcze gmin na terenie kraju podjęły próby wprowadzenia takiego zawieszenia powołując się na możliwość wprowadzenia na terenie gminy przepisów porządkowych. Jednak pomimo być może słusznego zamiaru i celu, wydawanie w tej materii przepisów porządkowych stanowi niedopuszczalne przekroczenie zakresu przedmiotowego art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz.713).

Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl natomiast art. 41 ust. 2, w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, burmistrz (prezydent miasta) w formie zarządzenia.

Z treści cytowanych powyżej przepisów ustawy wynika, że wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego zarządzenia, może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia, czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego. 

W kontekście powyższych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpatrując kwestię możliwości zawieszenia pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania wskazał – W sytuacji, gdy ani omawiane, ani żadne inne unormowania nie regulują materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego, a obowiązujące przepisy nie pozawalają na zwolnienie od opłat wszystkich użytkowników dróg, lecz tylko niektórych (art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), można mówić o przypadku luki prawnej, co uprawniałoby Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do wydania przepisów porządkowych. Wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., a druga z tych przesłanek nie została spełniona. Jak wyżej wspomniano, przepisy porządkowe mogą być wydane, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. (…) Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle zawieszające pobór opłaty za postój pojazdów, nie spełnia przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych - nie można mówić o zachowaniu wartości bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. (…) Niewątpliwie działanie parkomatów (tak jak np.: bankomaty, terminale płatnicze w sklepach, domofonów), czy pieniądze, które (które służą nie tylko do uiszczania opłat za parkowanie lecz również m.in. do dokonywania płatności w sklepach) mogą stanowić nośnik wirusa, jednakże nie świadczy to o wystąpieniu na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle sytuacji nadzwyczajnej, a przy tym innej, niż w tym samym czasie w pozostałych regionach kraju. (wyrok z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Op 325/20).

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - Przywołane w podstawie prawnej zarządzenia organu gminy zarządzenie Ministra Zdrowia o ogłoszeniu stanu epidemii oraz przytoczone w uzasadnieniu argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie Miasta Skoczów wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Takiego stanu rzeczy nie wykazano też w skardze. Działanie parkomatów jest zbliżone do używania bankomatów oraz płatności gotówką w sklepach, aptekach itp. Trudności organizacyjne, związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki, są podobne. Nie sposób jednak utrzymywać, że chodzi o sytuacje niemożliwe do rozwiązania. W żaden też sposób skarżąca nie wykazała, aby chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki (…) (wyrok z dnia 10 września 2020, II SA/Gl 864/20, tak też ten Sąd w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Gl 1044/20).

Warto również zauważyć, że kwestia zawieszania przez organ wykonawczy poboru opłaty w strefie parkowania była już wcześniej (nie w stanie epidemii) przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne, chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. (III SA/Lu 353/10), gdzie zakwestionowano zapisy uchwały rady upoważniające organ wykonawczy do zawieszania pobierania opłat na czas organizowanych uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Uchylenie uchwały uchylającej

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jak wiadomo, mogą realizować swoje kompetencje prawotwórcze poprzez podejmowanie nowych przepisów, zmianę już istniejących, bądź też poprzez uchylanie obowiązujących przepisów. Często zdarzają się sytuację, gdy organ uchwalając nowe regulacje prawne, bądź też je zmieniając uchyla poszczególne przepisy albo też uchyla cały akt (uchwałę). Zdarzają się także przypadki, że organ stanowiący po uchyleniu pewnych przepisów lub całego aktu, zmienia zdanie i podejmuje działanie mające na celu przywrócenie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, poprzez uchylenie wcześniej przyjętego uchylenia. Uznając w ten sposób, że nastąpiło odwrócenie skutków prawnych uchylenia i powrót do poprzedniego stanu prawnego sprzed uchylenia. Jednak czy takie działanie jest prawidłowe i dopuszczalne?  

W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zasada prawidłowej legislacji ma doniosłe znaczenie w systemie prawa i jej wagę niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Składa się na nią szereg dyrektyw połączonych pod względem aksjologicznym oraz funkcjonalnym. Dyrektywy te służą ochronie wspólnych wartości, jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa, pewność prawa. Zasada prawidłowej legislacji została ukształtowana jako system ściśle ze sobą powiązanych dyrektyw adresowanych do prawodawcy, wskazujących jak należy dokonywać zmian prawa w demokratycznym państwie prawnym.

Uchwała uchylająca jest aktem o charakterze jednorazowym i z tego względu jej uchylanie po wejściu w życie, a więc po wywarciu skutku prawnego jest bezprzedmiotowe. Przepisy uchylające mają bowiem charakter niesamodzielny – nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach, poprzez uchylenie mocy obowiązującej poszczególnych przepisów, bądź też uchwały w całości. Niesamodzielny i jednorazowy charakter przepisów uchylających oznacza, że ich normatywny skutek „konsumuje się” (wyczerpuje się) w momencie ich wejścia w życie. 

W szczególności uchylenie przepisów uchylających po ich wejściu w życie nie powoduje automatycznie „wycofania” dokonanej wcześniej zmiany w obowiązujących przepisach prawa poprzez uchylenie mocy obowiązującej, ani nie przywraca mocy przepisom przez nie uchylonym (abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata).Tylko bowiem uchylenie przepisów uchylających w okresie ich vacatio legis powoduje, że przepisy te nie dochodzą do skutku, a tym samym nie doprowadzają do uchylenia danych przepisów, a tym samym nie doprowadzają do zmian w obowiązujących przepisach. Trzeba jednak mieć na względzie, że w przypadku aktów prawa miejscowego może to być utrudnione, gdyż ich wejście w życie jest uzależnione od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a uchylenie uchwały uchylającej musi wejść w życie przed samą uchwałą uchylającą z zachowaniem zasad ogłaszania aktów normatywnych.

Tym samym, jeśli już doszło do wejścia w życie uchwały uchylającej, a uchwałodawcy z określonych względów zależy na ,,wycofaniu” dokonanego uchylenia, a więc odwrócenia skutków uchylenia to jedynym rozwiązaniem pozostaje uchwalenie całkowicie nowej uchwały w danym przedmiocie, który został uchylony, bądź nowych zmian w części uchylonej uchwały, a nie uchylanie samej uchwały uchylającej. Zatem w takich przypadkach organ stanowiący musi podjąć działania prawodawcze w aspekcie pozytywnym, a więc uchwalając nową uchwałę w miejsce uchylonej, albo też uchwałę zmieniającą uchwałę, której część przepisów uchylono, która ponownie wprowadzi poprzednio obowiązujące przepisy. 

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Apele i stanowiska rady gminy

Rada gminy jako organ stanowiący gminy, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działa na podstawie i w granicach prawa, podejmując wiążące rozstrzygnięcia w formie uchwały, która jest podstawową formą wypowiedzi organu kolegialnego. Podejmowane przez radę gminy uchwały, co do zasady dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej oraz realizowanych zadań publicznych przez gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Rada działając w tym zakresie realizuje przyznane jej kompetencje uchwałodawcze, które materializują się w formie podejmowanych aktów prawa miejscowego, bądź też aktów o charakterze wewnętrznym.

Ostatnimi czasy, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności faktyczne, wydarzenia, organy stanowiące gmin coraz częściej zaczęły również wypowiadać się w kwestiach nieodnoszących się wprost do realizowanych przez gminę zadań publicznych. Oczywiście wcześniej rady również podejmowały takie działania, ale nie sposób nie zauważyć zwiększonej aktywności organów w ostatnich latach w tej materii. Najczęściej przyjmowaną formą wypowiedzi w tych kwestiach są apele, stanowiska czy też rezolucje organu stanowiącego. Jednak czy taka forma wypowiedzi rady gminy, która bezpośrednio nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej oraz realizowanych zadań publicznych przez gminę jest w ogóle dopuszczalna?

Trzeba mieć na uwadze, uchwały podejmowane w formie apeli, stanowisk czy rezolucji najczęściej wyrażają pewną intencje lub zapatrywania rady gminy na poruszaną kwestię. Uchwały takie nie zawierają nakazów określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności odpowiedniego zachowania się np. organów gminy. Nie mają charakteru zobowiązującego czy normatywnego, nie zawiera wytycznych stosowania prawa, nie są aktami o charakterze władczym, ale aktami jedynie o charakterze wewnętrznym. Stanowią pewnego rodzaju uzewnętrznienie woli organu stanowiącego, jego stanowiskiem, apelem, który w sferze prawnej pozostaje bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których jest skierowana np. apel do organów administracji rządowej. Akty tego rodzaju często mają charakter jedynie informacyjny, wyrażający określone zapatrywanie organu gminy na wskazaną w nim materię.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 297/17 - „Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 102-103, uw. 14) (…) deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 usg) – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego.”. Tak też NSA m.in w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 552/18; z dnia 2 października 2018 r., II OSK 1804/18 oraz w postanowieniu z dnia 11 lipca 2017 r., I OSK 275/17.

Zatem poza sferą kompetencji prawodawczych, sprowadzających się do wypełniania blankietowych regulacji prawnych, organ stanowiący gminy może przejawiać inny sposób wypowiedzi, w tym poprzez wyrażanie  apeli, stanowisk czy opinii. Akty te nie mieszczą się w ramach działalności szeroko pojętego prawodawstwa, a nie posiadając waloru normatywnego, są także umiejscowione poza materią szeroko pojętej działalności kierownictwa wewnętrznego, stanowią wyraz określonej opinii pozanormatywnej i nie wiążącej żadnego z podmiotów. Tym samym w sferze prawnej należy je uznawać jako prawnie irrelewantne. Jednocześnie próżno szukać w przepisach ustawy o samorządzie gminnym bezpośredniej podstawy prawnej do podejmowania przez radę tego typu aktów, niemniej jednak podstawy takiego działania zazwyczaj pochodzą z zapisów aktów ustrojowych gminny, a więc statutu gminy będącego aktem prawa miejscowego.

Mając na względzie powyższe, z całą pewnością należy opowiedzieć za słusznym stanowiskiem zajętym w przywołanym wyroku NSA.

Warto jednak przywołać również odmienne stanowisko, które zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2018 r., II OSK 2685/18, wobec uchwały rady gminy wyrażającej stanowisko w formie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W tym przypadku Sąd stwierdził, że zarówno art. 6 ust. 1, jak również sam art. 18 ust. 1 nie mogą w kontekście art. 7 Konstytucji RP stanowić podstawy do podjęcia uchwały o takiej treści. 

Wydaje się jednak, że zajęte stanowisko jest wyrazem zbyt daleko posuniętej realizacji zasady legalizmu, która niestety w pewien sposób prowadzi do ingerencji w swobodę wyrażania przez organy samorządu terytorialnego swoich poglądów i zapatrywań na bieżące wydarzenia ogólnospołeczne. Tym bardziej, że jak wskazano powyżej, tego typu akty nie mają charakteru władczego, a wyrażają jedynie określone zapatrywanie organu gminy na wskazaną w nim kwestię

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Sesje organów stanowiących w czasie pandemii

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – zwana dalej „ustawą COVID-19, nie wprowadziła bezpośrednio nowelizacji przepisów ustaw samorządowych (ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym czy województwa), w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad ujętych w ustawach ustrojowych.

Zdalne obrady organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w formie wykorzystania środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnej są obecnie możliwe na podstawie art. 15zzx ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem - 1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). 2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie.

Warto zauważyć, że przepis ten daje możliwość zorganizowania sesji i posiedzenia komisji w formie zdalnej, ale nie nakłada obowiązku organizowania posiedzeń w takim trybie. Dlatego też w jednostkach samorządu terytorialnego można spotkać różne podejścia, w tym również w dalszym ciągu obradowanie na „tradycyjnych” sesjach, przy osobistej obecności radnych. Uprawnienie organu stanowiącego do „normalnego”, tj. wynikającego z ustaw ustrojowych, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Przepisy te w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od dnia 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii rozwiązanie alternatywne.

Jednocześnie do obrad organów stanowiących oraz kolegialnych organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, nie ma zastosowania zakaz wynikający z rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, odnoszący się do organizowaniam.in. spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Wyjątkiem bowiem są spotkania i zebrania związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych.

W tym miejscu należy bowiem wskazać, że wykonywanie mandatu przedstawiciela jest ze strony reprezentanta wyrazem dobrowolnej służby publicznej, co łączy się m.in. z przyjęciem na siebie dodatkowych obowiązków, od których wypełniania wolni są pozostali obywatele. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych sprawowanie funkcji radnego określane jest jako dobrowolne pełnienie służby publicznej polegającej na przyjęciu przez radnego wypełniającego swój mandat określonych obowiązków i ograniczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 369/17). Tym samym, pełnienie obowiązków wynikających z mandatu radnego polegających na uczestniczeniu w obradach organu stanowiącego należy uznać za wykonywanie zadań służbowych. 

Trzeba przy tym podkreślić, że w przypadku, zarządzenia obrad w trybie stacjonarnym powinny się one odbywać z poszanowaniem obowiązujących zasad sanitarnych i ochrony zdrowia ich uczestników. W razie wątpliwości kwestie te mogą być także konsultowane z inspekcją sanitarną. Podkreślenia także wymaga, że ustalanie zasad na jakich odbywają się sesje organów samorządowych pozostaje jednym z atrybutów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które decyzje w tym zakresie powinny podejmować z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i zasad bezpieczeństwa.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej