Wykonywanie przez przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego czynności z zakresu prawa pracy

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada upoważnienia do stanowienia w sprawie kompetencji przewodniczącego w zakresie wykonywanych przez niego czynności z zakresu praca pracy wobec organu wykonawczego tej jednostki.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Niemalże identyczne regulacje tyle, że w odniesieniu do samorządu powiatu i województwa wprowadzone zostały w art. 9 ust. 2 i art.10 ust. 2 w/w ustawy.

Bardzo często zdarza się, zwłaszcza na początku kadencji nowo wybranych władz samorządowych, że organ stanowiący biorąc za podstawę powyższy przepis ustawy upoważnia przewodniczącego do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy, związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wobec osób wymienionych w ustawie o pracownikach samorządowych. Działanie takie należy uznać za wysoce wadliwe. Na podstawie analizy unormowań art. 8 ust. 2 , 9 ust. 2 i 10 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych można wyprowadzić wniosek, że kompetencje z zakresu prawa pracy wobec osób pełniących funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa zostały rozdzielone na trzy podmioty: 

- przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – który jest uprawniony do wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, 

- organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – który jest uprawniony do ustalenia wynagrodzenia wójta w drodze uchwały, 

- osobę wyznaczoną przez pełniących wskazaną wyżej funkcję (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa) – która jest uprawniona do wykonywania wszystkich pozostałych czynności z zakresu prawa pracy, nie objętych punktami 1 i 2. 

W świetle powyższego, kompetencja przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wynika wprost z przepisów ustawy. Dlatego też organ stanowiący nie może rozstrzygać o przysługującym jego przewodniczącemu uprawnieniu z zakresu prawa pracy wobec organu wykonawczego. Wykonanie delegacji do regulowania oznaczonego zagadnienia nie może dotyczyć tych kwestii, które zostały unormowane w drodze aktu prawnego wyższego rzędu. Tym samym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do wprowadzenia wyłącznie takich przepisów, które nie wynikają wprost z ustawy. Działanie przeciwne stanowiłoby podważanie mocy regulacji zamieszczonej w akcie wyższego rzędu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2003 r., sygn. II SA/Wr 1174/03).

Należy również zauważyć, że co do zasady upoważnienie do określonego działania powinno wynikać z wyjściowej (macierzystej) kompetencji upoważniającego, co w analizowanym przypadku oznacza, że organ stanowiący mógłby upoważnić swojego przewodniczącego do działania tylko wtedy, gdyby sam posiadał stosowne uprawnienie do działania. Na podstawie wskazanych wyżej regulacji nie sposób jednak przyjąć takiej interpretacji. Nie przewidują one bowiem żadnych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w kwestiach wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Jest on uprawniony wyłącznie do ustalania wynagrodzenia, w zależności od szczebla samorządowego, odpowiednio wójta (burmistrz, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa. 

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie:  www.morguefile.com

Czytaj dalej

Przeniesienie nauczyciela w stan nieczynny

Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 191) w art. 20 określa instytucję stanu nieczynnego. W swej konstrukcji stan nieczynny ma specyficzny charakter. Stanowi formę ochrony nauczyciela przed skutkami zmian organizacyjnych jakie mogą zaistnieć w placówce szkolnej, która jest miejscem jego pracy. Wedle regulacji art. 20 ust. 1 w przypadku częściowej likwidacji szkoły albo w przypadku zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów w szkole lub zmian planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnianie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć, nauczyciel chcąc zapobiec rozwiązaniu z nim stosunku pracy może złożyć wniosek o przeniesienie go w stan nieczynny.

www.morguefile.com

Prawidłowe złożenie wniosku o przeniesienie w stan nieczynny powinno być dokonane na piśmie i nastąpić w terminie 30 dni od dnia doręczenia wypowiedzenia stosunku pracy. Zachowanie wskazanych wymogów niweczy skutki wypowiedzenia, które z mocy prawa staje się bezskuteczne. Okres stanu nieczynnego wynosi 6 miesięcy. Po jego upływie stosunek pracy wygasa. W trakcie pozostawania w stanie nieczynnym nauczyciel zachowuje prawo do comiesięcznego wynagrodzenia zasadniczego oraz prawo do innych świadczeń pracowniczych, w tym dodatków socjalnych, o których mowa w art. 54 Karty Nauczyciela (m. in. dodatek wiejski, mieszkaniowy, przydział mieszkaniowy). Co istotne nauczycielowi w okresie trwania stanu nieczynnego nie przysługuje dodatek za wysługę lat i trzynastka za okres przebywania w stanie nieczynnym.

Niezależnie od wskazanych wyżej przywilejów w wypadkach podyktowanych koniecznością realizacji programu nauczania w tej samej lub w innej szkole nauczyciel pozostający w stanie nieczynnym może, na swój wniosek lub na wniosek dyrektora szkoły, podjąć pracę zgodnie z wymaganymi kwalifikacjami w niepełnym lub w pełnym wymiarze zajęć, jednak na okres nie dłuższy niż okres stanu nieczynnego. Z tytułu wykonywania pracy nauczycielowi przysługuje odpowiednie do wymiaru zajęć wynagrodzenie, niezależnie od pobieranego wynagrodzenia z tytułu pozostawania w stanie nieczynnym. Wskazane uprawnienia wynikają wprost z art. 20 ust. 8 Karty Nauczyciela.

Niezwykle istotnym uprawnieniem przysługującym nauczycielowi pozostającemu w stanie nieczynnym jest możliwość powrotu nauczyciela do „pierwotnego” stanu zatrudnienia. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 7 dyrektor szkoły ma obowiązek przywrócenia do pracy w pierwszej kolejności nauczyciela pozostającego w stanie nieczynnym w razie powstania możliwości podjęcia przez nauczyciela pracy w pełnym wymiarze zajęć na czas nieokreślony lub na okres, na który została zawarta umowa, w tej samej szkole, na tym samym lub innym stanowisku, pod warunkiem posiadania przez nauczyciela wymaganych kwalifikacji. Skutkiem odmowy podjęcia pracy przez nauczyciela jest wygaśnięcie stosunku pracy z dniem odmowy. Regulacja wskazanego przepisu oznacza, że w sytuacji pojawienia się możliwości powrotu nauczyciela do pracy dyrektor szkoły ma obowiązek poinformowania go i przywrócenia do pracy stosownie do jego decyzji. Jego działanie powinno następować „z urzędu”. Jednakże w praktyce najczęściej to nauczyciel składa wniosek o przywrócenie go do pracy w sytuacji, gdy dowie się, że szkoła oferuje zatrudnienie odpowiadające jego kwalifikacjom i w pełnym wymiarze zajęć. Pamiętać przy tym należy, że bezczynność dyrektora bądź jego działanie utrudniające powrót nauczyciela wbrew przepisom ustawy stwarza po stronie nauczyciela roszczenie o przywrócenie go do pracy, którego może on dochodzić przed sądem pracy. Co prawda wskazane roszczenie nie jest przewidziane w Kodeksie pracy, jednakże z uwagi na art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela wedle którego w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy przyjmuje ono charakter roszczenia pracowniczego, którego można dochodzić w postępowaniu przed sądem pracy. Zgodnie bowiem z 91c ust. 2 Karty Nauczyciela spory o roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy, rozpatrywane są przez sądy pracy. Mając na względzie wskazane przepisy przyjąć należy, że skoro upływ okresu przebywania w stanie nieczynnym powoduje wygaśnięcie stosunku pracy, to roszczenie o przywrócenie do pracy w oparciu o art. 20 ust. 7 Karty Nauczyciela jest formą szczególną roszczenia pracownika o przywrócenie do pracy. W konsekwencji tego typu roszczenie dotyczyć będzie istnienia stosunku pracy. Taka interpretacja uzasadniona jest tym, że w ostateczności brak przywrócenia na stanowisko pracy powodować będzie wygaśnięcie stosunku pracy. 

W oparciu o powyższe można stwierdzić, że określona w art. 20 Karty Nauczyciela instytucja stanu nieczynnego stanowi nie tylko formę ochrony przed zwolnieniem, ale również ma na celu zapewnienie trwałości i możliwości kontynuowania zatrudnienia przez dotychczasowych nauczycieli. O takim charakterze instytucji przesądza fakt, że samo skorzystanie przez nauczyciela z możliwości przeniesienia go w stan nieczynny sprawia, że nauczycielski stosunek pracy nie wygasa lecz ulega tzw. „zawieszeniu” z opcją przywrócenia go do pracy w pierwszej kolejności, jeśli w szkole pojawi się możliwość podjęcia pracy w pełnym wymiarze zajęć.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Ustalając liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie można dzielić gminy na sektory

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zmianami), rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1). Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (ust. 4). 

www.sxc.hu

Na podstawie wskazanego wyżej przepisu gminy mogą reglamentować sprzedaż alkoholu na podległym sobie obszarze. Ustawa nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie minimalnej bądź maksymalnej liczby punktów sprzedaży. Stanowi jedynie, że przy realizacji normy kompetencyjnej organ ustalający winien kierować się potrzebą ograniczenia dostępności alkoholu, w oparciu o założenia przyjęte w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Realizując ustaloną w programie politykę przeciwdziałania alkoholizmowi, rady gmin ustalają punkty sprzedaży napojów alkoholowych. Ich liczba winna odnosić się do gminy jako całości. Nie może być ustalana dla poszczególnych obszarów (sektorów) gminy. Nie pozwala na to bowiem wskazany wyżej przepis kompetencyjny, który precyzyjnie normuje sytuacje, w których rada gminy została upoważniona do podjęcia odpowiednich działań i czynności w formie uchwały. 

Tymczasem wiele gmin (w szczególności miejsko wiejskich), ustalając liczbę punktów sprzedaży, dokonuje podziału swojego obszaru na części, w zakresie których dochodzi do zróżnicowania przyjmowanych ilości. Przykładowo określa się liczbę punktów sprzedaży dla gminy jako całości na poziomie 40, w tym dla miasta w liczbie 15. Nie ulega wątpliwości, że w opisanym przypadku dochodzi do podziału gminny na dwa obszary. Dla miasta ustala się bowiem 15 punktów sprzedaży, a dla pozostałej części gminy 25. Wskazana tytułem przykładu konstrukcja może przyjmować również inne formy. 

Niezależnie od przyjętego modelu każdy przejaw podziału gminy na sektory w oparciu o przyznaną radzie gminy kompetencję należy uznać za daleko idące nadużycie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tak przyjęta interpretacja wskazanego przepisu znajduje odzwierciedlenie w unormowaniu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Dlatego też określenie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych dla poszczególnych obszarów (sektorów) możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby przepis kompetencyjny stanowił wprost o możliwości takiego rozwiązania.

Określenie, wbrew regulacji ustawowej, różnej ilości punktów sprzedaży alkoholu w poszczególnych rejonach gminy może skutkować zróżnicowaniem sytuacji podmiotów, które będą ubiegać się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Przenosząc to na grunt wskazanego wyżej przykładu, należy wskazać, że sytuacja poszczególnych podmiotów ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu będzie inna. Różnice zaś wynikać będą tylko i wyłącznie z położenia (siedziby) poszczególnych podmiotów. Przy założeniu, że dla gminy jako całości ustalono liczbę punktów sprzedaży na poziomie 40, w tym dla miasta w liczbie 15 oznacza, że większe szanse na uzyskanie zezwolenia będzie miał podmiot spoza miasta. Wniosek taki wynika z prostego porównania liczby punktów ustalonych dla dwóch obszarów. Tam gdzie jest ich mniej, o wiele trudniej będzie uzyskać stosowne zezwolenie. W konsekwencji działanie takie prowadzi do ograniczenia praw podmiotów ubiegających się o zezwolenie na terenie, dla którego przewidziano mniejszą liczbę punktów sprzedaży. Przy założeniu, że liczba punktów ustalona zostałaby dla całego obszaru gminy, a nie dla jego części, dany podmiot z obszaru, dla którego przewidziano mniejszą liczbę punktów sprzedaży, miałby o wiele większe szanse na uzyskanie stosownego zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Opisane wyżej zróżnicowanie podmiotów oznacza działanie wbrew art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji, wedle którego wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada równości, wyrażona w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, powinny być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących. Zasada równego traktowania dopuszcza nierówne traktowanie, pod warunkiem jednak, że te nierówności są usprawiedliwione, mają oparcie w okolicznościach, które to zróżnicowanie uzasadniają. W świetle powyższego nie ma podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów ubiegających się o uzyskanie właściwego zezwolenia w zależności od miejsca lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzeczeniu WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2014 roku, sygn. akt III SA/Wr 4/14.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Ograniczanie poboru wody na terenie gminy w drodze przepisów porządkowych

Zbliża się okres letni, w którym w wielu gminach z uwagi na różnego rodzaju okoliczności ogranicza się pobór wody dla odbiorców indywidualnych. Jedną z głównych przyczyn takiego stanu rzeczy jest niska ilość opadów atmosferycznych (w skrajnych przypadkach susza) powodujące zwiększenie poboru wody. Jako przyczyny ograniczenia poboru wody wskazuje się także spadki ciśnienia wody wywołane przez zdarzenia losowe (np. awarie) i planowane działania w postaci modernizacji urządzeń wodociągowych. Zaistnienie wskazanych czynników niejednokrotnie staje się przesłanką do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia wprowadzającego przepisy porządkowe ograniczające pobór wody na terenie gminy. Wbrew opinii wielu autorów i powszechnej praktyce w tym zakresie w większości przypadków działania tego typu należy uznać za naruszające przepisy prawa.

www.morguefile.com

Zgodnie z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przepisy porządkowe, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących mogą być wydane przez radę gminy, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te mogą przewidywać sankcję za ich naruszanie w postaci kary grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy tego typu może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wprowadzenie określonych norm w formie przepisów porządkowych wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. 

Dokonując szczegółowej analizy pierwszej z wymienionych przesłanek (brak przepisów powszechnie obowiązujących regulujących daną materię) wskazać należy, że organem, który jest uprawniony do ograniczenia poboru wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Może on w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom powodzi i w celu ograniczenia skutków suszy, w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych (art. 88q ust. 1 i art. 88t ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zmianami). Wskazane regulacje wyłączają możliwość podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań w zakresie ograniczania poboru wody w przypadku zaistnienia zdarzeń w postaci suszy i powodzi. 

Przechodząc do szczegółowej analizy drugiej z przesłanek (ochrona wartości wymienionych w przepisy art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazać należy, że z istoty przepisów porządkowych (policyjnych) wynika, że stanowią one regulacją o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Wydaje się je w sytuacjach realnego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację nie przewidzianą, bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest nieodzowne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa. Za takie nie można uznać spadków ciśnienia wody wywołanych przez zdarzenia losowe (np. awarie) i planowanych działań w postaci modernizacji urządzeń wodociągowych. Wobec wspomnianych okoliczności należy wskazać art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zmianami), wedle którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Niskie ciśnie wody i wynikające z tego braki w dostawach wody stanowią problem, który pozostaje w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To ono jest odpowiedzialne za dostarczanie wody odpowiedniej jakości i pod odpowiednim ciśnieniem. Wady technologiczne sieci wodociągowej nie mogą stanowić podstawy do wydania przepisów porządkowych. 

Poczynione wyżej rozważania nie wykluczają w sposób bezwzględny możliwości wydania przez organ wykonawczy gminy przepisów dotyczących ograniczenia poboru wody. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji w której nastąpi jednoczesne zaistnienie w/w przesłanek dających podstawę do odpowiedniej reakcji ze strony organu wykonawczego. Trzeba mieć jednak świadomość, że będą to sytuacje niezwykle rzadkie (wyjątkowe), a w większości przypadków działania organów wykonawczych będą okazywać się pochopne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Ma to o tyle istotne znaczenie, że na podstawie tak wprowadzonych regulacji mogą być nakładane kary w postaci grzywny. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji publicznej winien mieć tego świadomość i unikać w tym zakresie instrumentalnego stosowania przepisów porządkowych. Działania takie mogą bowiem spotkać się z reakcją organów nadzoru, a także stać się podstawą powstania określonych roszczeń ze strony indywidualnych odbiorców wody, których prawa zostały naruszone.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Opinia jako element procedury uchwałodawczej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego

W wielu przypadkach przepisy prawa wymagają, aby organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, przed podjęciem uchwały, występowały o opinię do innych organów administracji publicznej, zewnętrznych podmiotów lub organizacji społecznych. Brak wystąpienia o opinię w takim przypadku w orzecznictwie sądów i organów nadzoru uznawany jest za istotne naruszenie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest naruszeniem prawa brak uzyskania opinii, lecz brak wystąpienia o taką opinię. 

www.morguefile.com

Niezasięgnięcie opinii w przypadkach wymaganych przez przepis ustawy stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w określonej sprawie. Co istotne opinii, o których mowa, nie należy utożsamiać z uzgodnieniem. W odróżnieniu od uzgodnień nie mają one charakteru wiążącego. Oznacza to, że organ na zasadzie fakultatywności po ich analizie może zawarte w nich uwagi uwzględnić bądź je pominąć. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że termin, w jakim podmiot, do którego skierowano projekt, powinien wydać opinię, nie jest terminem zawitym. Niezależnie od tego czy wynosi on 7, 14 czy 21 dni domniemywa się, że opinia wydana po upływie terminu jest pozytywna. W takiej sytuacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może w ogóle nie brać pod uwagę wydanej po terminie opinii.

Spełnienie wymogu zasięgnięcia opinii może nastręczać wątpliwości w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga, aby organ zasięgnął opinii organizacji społecznej, a taka nie ma siedziby na terenie gminy. Jako przykład w tym zakresie można wskazać art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, który wymaga, aby rada gminy, przed podjęciem uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przedłożyła jej projekt do zaopiniowania m. in. organizacjom społecznym działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. 

Niejednokrotnie rady gmin nie zasięgają opinii tych organizacji, powołując się na fakt, że na terenie podległym ich właściwości (obszarze gminy) nie działa (nie ma siedziby) żadna organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Tego typu interpretację należy uznać za wadliwą, a samo działanie za istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały w tym zakresie. Za działającą na terenie gminy należy uznać bowiem każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Zasięg działania takiej organizacji wyznaczają jej przepisy wewnętrzne w postaci statutu lub innego aktu. Na ich podstawie dana gmina powinna rozstrzygnąć, czy zasięg działania organizacji obejmuje jej obszar. Nie chodzi tu o bezwzględny obowiązek zasięgania opinii wszystkich organizacji, których zakres działania obejmuje teren gminy. Stosując wykładnię celowościową, należy przyjąć, że obowiązek, o którym mowa, zostaje spełniony, gdy gmina wystąpi o opinię przynajmniej do jednej organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt i której zasięg działania obejmuje teren gminy. Tak przyjęty kierunek potwierdzany jest niejednokrotnie w uzasadnieniach do ustaw wprowadzających wymóg zasięgania opinii organizacji społecznej lub innych podmiotów. Tak też było w przypadku wprowadzenia obecnego brzmienia wskazanego wyżej przepisu ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika m. in., że „Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi może odbywać się wyłącznie na mocy uchwały właściwej rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii działającym na podstawie odrębnych przepisów oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce lub innej organizacji społecznej o podobnym statutowym celu działania.” Należy w tym miejscu sprostować, że w ostatecznym brzmieniu ustawy obowiązek uzgodnienia z powiatowym lekarzem weterynarii zastąpiono wymogiem uzyskania opinii.

Pogląd odmienny od wyżej prezentowanego, zakładający, że wymagany obowiązek w zakresie uzyskania opinii od organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, należy sprowadzić tylko i wyłącznie do organizacji mających siedzibę na terenie gminy, może prowadzić do naruszenia zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere (gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie). Oznacza to, że rada gminy nie może zawęzić wymogu uzyskania opinii tylko do określonego rodzaju organizacji społecznej, a zatem przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie posiada siedziby na terenie gminy. Oczywistym jest, że w przypadku gdy organizacje takie działają na terenie gminy, właśnie opinii tych organizacji należy zasięgać. Przy zastosowaniu wykładni celowościowej na uwagę zasługuje fakt, że w tego typu przepisach kompetencyjnych zamiarem ustawodawcy jest skonstruowanie przepisu w taki sposób, aby w przypadku braku siedziby takiej organizacji na terenie gminy istniała możliwość zasięgnięcia opinii tych organizacji, które swym zasięgiem działania obejmują obszar gminy, niezależnie od położenia ich siedziby. Jeżeli siedziba określonej organizacji społecznej nie znajduje się na terenie gminy, nie oznacza to, że organizacja ta nie zna lokalnych problemów i uwarunkowań określonej gminy w zakresie prowadzonej przez nią działalności. Powyższe znajduje wyraz w orzeczeniu NSA z dnia 10 lipca 2007 roku sygn. akt I OSK 1146/07. 

Należy zatem przyjąć, że to na gminie spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma ona więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź potwierdzenia, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe – jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Przekazywanie sieci wodociągowych na rzecz gminy

Gminne przedsiębiorstwa komunalne realizujące w imieniu gminy zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków często wykorzystują i nadużywają swojej dominującej pozycji na rynku lokalnym. Powszechną praktyką w tym zakresie jest zobowiązywanie inwestorów budujących na własny koszt odcinki sieci wodociągowych do podpisywania wysoce niekorzystnych dla nich umów i przekazywania wybudowanych obiektów po zaniżonej cenie na rzecz przedsiębiorstw komunalnych.

Tego typu działania przedsiębiorstw komunalnych były wielokrotnie przedmiotem postępowań prowadzonych przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który stwierdzał, że gminy naruszają w ten sposób art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 lutego 2007 roku o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zmianami) poprzez narzucanie osobom, które chcą przekazać odpłatnie gminie urządzenia wodociągowe na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zmianami) uciążliwe warunki umów, przynoszących gminie nieuzasadnione korzyści. Przedstawiony problem był również rozpatrywany przez sądownictwo administracyjne, które eliminowało z obrotu prawnego przepisy gminne nakazujące przedsiębiorstwom komunalnym tego typu praktyki. 

Zgodnie z art. 31 ustawy zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie (ust. 1). Przekazywane urządzenia o których mowa, powinny odpowiadać warunkom technicznym określonym w odrębnych przepisach (ust. 2). Z przepisu o którym mowa nie wynika obowiązek inwestora do zawarcia odpowiedniej umowy. Z tego tez powodu nie można w stosunku do inwestorów formułować takich wymagań, które są dla nich wysoce niekorzystne i które w jakikolwiek sposób będą stanowić warunek niezbędny ich zawarcia przez przedsiębiorstwo komunalne. Sytuacja taka prowadziłaby bowiem do sytuacji, w której niemożliwa byłaby realizacja uprawnienia wynikającego z art. 31 wskazanej wyżej ustawy – odpłatnego przekazania na rzecz gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wybudowanej sieci. Tak przyjęte stanowisko znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku, sygn. akt II OSK 431/08, w którym stwierdzono, że: „Skoro umowa o przekazaniu jest uprawnieniem indywidualnego inwestora, to absolutnie niedopuszczalne jest przekształcenie tej fakultatywnej opcji - w warunek wstępny nie tylko przyłączenia, ale nawet - określenia warunków tego przyłączenia. Zaskarżone uregulowanie jest wyraźnie dyskryminujące indywidualnego inwestora, którego próbuje się zmusić do rzekomo dobrowolnego przekazania sieci, nie informując go wcześniej o warunkach technicznych przyłączenia.”. 

Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że skoro gmina jest zobowiązana zapewnić (przy udziale odpowiedniego przedsiębiorstwa) powszechne, ciągłe i na zasadach równości dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, to przedsiębiorstwo nie ma prawa do ustalania dla inwestora dodatkowych obowiązków niż te wynikające z przepisów prawa. Nie istnieją podstawy do takiej interpretacji art. 31 ustawy, w której przedsiębiorstwo uzależnia zawarcie umowy o odpłatnym przejęciu sieci wodociągowej od ustalonych przez siebie warunków i z góry przyjętej procedury. Odmienne stanowiska skutkować może także naruszeniem art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego wedle którego osoba, która poniosła koszty budowy urządzeń, o których mowa w § 1 (urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne) i jest ich właścicielem, może żądać, aby przedsiębiorca, który przyłączył urządzenia do swojej sieci, nabył ich własność za odpowiednim wynagrodzeniem, chyba że w umowie strony postanowiły inaczej. Z żądaniem przeniesienia własności tych urządzeń może wystąpić także przedsiębiorca.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Szkoły dwujęzyczne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły dwujęzyczne niezależnie od ich typu. Przepisy prawa nie zawierają w tym względzie ograniczeń. W praktyce oznacza to, że powiat mógłby samodzielnie założyć i prowadzić gimnazjum dwujęzyczne. Tak samo gmina mogłaby utworzyć i prowadzić ponadgimnazjalną szkołę dwujęzyczną.

W rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zmianami) szkołą dwujęzyczną jest szkoła, w której wszystkie oddziały są oddziałami dwujęzycznymi (art. 3 ust. 2d ustawy). Szkoły dwujęzyczne wchodzą w strukturę systemu oświaty, a ich utworzenie jest możliwe na szczeblu gimnazjalnym i ponad gimnazjalnym (art. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy). Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje obowiązku ich tworzenia. Obowiązek taki bowiem odnosi się jedynie do tych placówek, których prowadzenie zgodnie z ustawą należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5 i 5a ustawy). Oznacza to, że zakładanie i prowadzenie szkół dwujęzycznych ma charakter fakultatywny. Świadczyć może o tym również fakt, że w stosunku do tego typu szkół nie ustala się obwodów, co jest charakterystyczne dla szkół w których realizuje się obowiązek szkolny (art. 58 ust. 2 i 2a ustawy).

Z powyższego wynika, że zarówno gmina, jak i powiat mają możliwość, a nie obowiązek zakładania i prowadzenia szkół dwujęzycznych. Co więcej z art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty można wyprowadzić wniosek, że owo uprawnienie można rozciągnąć na każdy typ szkoły. Zgodnie bowiem z jego treścią szkoła i placówka może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Wymienione w przepisie podmioty mogą założyć zarówno gimnazjum dwujęzyczne, jak również ponadgimnazjalną szkołę dwujęzyczną. 

Przepisy nie rozstrzygają czy określony typ szkoły dwujęzycznej powinien być prowadzony przez ściśle określony podmiot. Żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie zawiera w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń. Wątpliwości w tym zakresie może wprowadzać jedynie unormowanie zawarte w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wedle którego jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Należy jednak stwierdzić, że przepis ten nie będzie miał zastosowania w stosunku do szkół dwujęzycznych. Skoro bowiem założenie i prowadzenie szkoły dwujęzycznej określonego typu nie należy do zadań własnych żadnej z jednostek samorządu terytorialnego to nie istnieje podmiot z którym należałoby zawrzeć stosowne porozumienie. Obowiązek zawarcia porozumienie będzie istniał tylko w przypadku przekazywania szkół i placówek pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 5 ust. 5c ustawy. Odnosi się to jednak do sytuacji w której dana szkoła już istnieje. Nie obejmuje natomiast okoliczności dotyczących jej tworzenia. 

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej