Uzgodnienie ze związkami zawodowymi regulaminu wynagradzania nauczycieli

Ustanowienie regulaminu wynagradzania nauczycieli w formie uchwały podejmowanej przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.  Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.) i stanowiącej akt prawa miejscowego wymaga uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W procedurze uzgodnieniowej można wyróżnić dwa istotne aspekty, a mianowicie poziom związania organu prowadzącego stanowiskiem związków zawodowych oraz właściwość podmiotowa związków zawodowych.

W kontekście pierwszego aspektu, należy zwrócić uwagę, że w przepisach prawa zawierających upoważnienie do stanowienia prawa często występują określenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, które oznaczają istnienie współzależności między podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo, a drugi ma charakter społeczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r.  - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuację taką określa się mianem uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych określeń zależy, jak prawodawca zamierza kształtować wzajemne stosunki prawne między podmiotami, a zwłaszcza jaki ma być stopień związania organu prawotwórczego (organu prowadzącego) stanowiskiem podmiotu współdziałającego oraz jakie prawa i obowiązki przysługują organowi i pomiotowi współdziałającemu w procesie stanowienie prawa.

Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w których współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu, a następstwem braku porozumienia ma być nie wydanie aktu, w przepisie przewidującym współuczestnictwo należy używać pojęć "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne określenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".

W kontekście tego rodzaju określenia wypowiedział się na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko, że ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) położył nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbliżenia, czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, zaś za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed pojęciem "uzgodnienie" słowo "podlegają" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegają uzgodnieniu" oznacza zatem nałożenie na organ prowadzący obowiązku poddania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska i nie należy rozumieć go jako bezwzględnej konieczność uzyskania zgody związku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że osiągnięcie zgody nie zawsze zależy od woli stron, lecz od innych często - obiektywnych czynników takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.

Drugim z istotnych aspektów jest ustalenie właściwości podmiotowej związków zawodowych biorących udział w procedurze uzgodnieniowej. Wątpliwości mogą powstać na bazie relacji kompetencji związków zawodowych, określonych w art. 30 ust. 6a  Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy określają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. 

Ustawa o związkach zawodowych wskazuje na obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).

Tym samym związkami zawodowymi właściwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli będą nie reprezentatywne związki zawodowe, ale związki zawodowe faktycznie zrzeszające nauczycieli na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem może się zdarzyć, że określony reprezentatywny związek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego w konkretnym przypadku nie będzie właściwy do uzgadniania projektu uchwały.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Opinia jako element procedury uchwałodawczej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego

W wielu przypadkach przepisy prawa wymagają, aby organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, przed podjęciem uchwały, występowały o opinię do innych organów administracji publicznej, zewnętrznych podmiotów lub organizacji społecznych. Brak wystąpienia o opinię w takim przypadku w orzecznictwie sądów i organów nadzoru uznawany jest za istotne naruszenie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest naruszeniem prawa brak uzyskania opinii, lecz brak wystąpienia o taką opinię. 

www.morguefile.com

Niezasięgnięcie opinii w przypadkach wymaganych przez przepis ustawy stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w określonej sprawie. Co istotne opinii, o których mowa, nie należy utożsamiać z uzgodnieniem. W odróżnieniu od uzgodnień nie mają one charakteru wiążącego. Oznacza to, że organ na zasadzie fakultatywności po ich analizie może zawarte w nich uwagi uwzględnić bądź je pominąć. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że termin, w jakim podmiot, do którego skierowano projekt, powinien wydać opinię, nie jest terminem zawitym. Niezależnie od tego czy wynosi on 7, 14 czy 21 dni domniemywa się, że opinia wydana po upływie terminu jest pozytywna. W takiej sytuacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może w ogóle nie brać pod uwagę wydanej po terminie opinii.

Spełnienie wymogu zasięgnięcia opinii może nastręczać wątpliwości w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga, aby organ zasięgnął opinii organizacji społecznej, a taka nie ma siedziby na terenie gminy. Jako przykład w tym zakresie można wskazać art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, który wymaga, aby rada gminy, przed podjęciem uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przedłożyła jej projekt do zaopiniowania m. in. organizacjom społecznym działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. 

Niejednokrotnie rady gmin nie zasięgają opinii tych organizacji, powołując się na fakt, że na terenie podległym ich właściwości (obszarze gminy) nie działa (nie ma siedziby) żadna organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Tego typu interpretację należy uznać za wadliwą, a samo działanie za istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały w tym zakresie. Za działającą na terenie gminy należy uznać bowiem każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Zasięg działania takiej organizacji wyznaczają jej przepisy wewnętrzne w postaci statutu lub innego aktu. Na ich podstawie dana gmina powinna rozstrzygnąć, czy zasięg działania organizacji obejmuje jej obszar. Nie chodzi tu o bezwzględny obowiązek zasięgania opinii wszystkich organizacji, których zakres działania obejmuje teren gminy. Stosując wykładnię celowościową, należy przyjąć, że obowiązek, o którym mowa, zostaje spełniony, gdy gmina wystąpi o opinię przynajmniej do jednej organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt i której zasięg działania obejmuje teren gminy. Tak przyjęty kierunek potwierdzany jest niejednokrotnie w uzasadnieniach do ustaw wprowadzających wymóg zasięgania opinii organizacji społecznej lub innych podmiotów. Tak też było w przypadku wprowadzenia obecnego brzmienia wskazanego wyżej przepisu ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika m. in., że „Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi może odbywać się wyłącznie na mocy uchwały właściwej rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii działającym na podstawie odrębnych przepisów oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce lub innej organizacji społecznej o podobnym statutowym celu działania.” Należy w tym miejscu sprostować, że w ostatecznym brzmieniu ustawy obowiązek uzgodnienia z powiatowym lekarzem weterynarii zastąpiono wymogiem uzyskania opinii.

Pogląd odmienny od wyżej prezentowanego, zakładający, że wymagany obowiązek w zakresie uzyskania opinii od organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, należy sprowadzić tylko i wyłącznie do organizacji mających siedzibę na terenie gminy, może prowadzić do naruszenia zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere (gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie). Oznacza to, że rada gminy nie może zawęzić wymogu uzyskania opinii tylko do określonego rodzaju organizacji społecznej, a zatem przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie posiada siedziby na terenie gminy. Oczywistym jest, że w przypadku gdy organizacje takie działają na terenie gminy, właśnie opinii tych organizacji należy zasięgać. Przy zastosowaniu wykładni celowościowej na uwagę zasługuje fakt, że w tego typu przepisach kompetencyjnych zamiarem ustawodawcy jest skonstruowanie przepisu w taki sposób, aby w przypadku braku siedziby takiej organizacji na terenie gminy istniała możliwość zasięgnięcia opinii tych organizacji, które swym zasięgiem działania obejmują obszar gminy, niezależnie od położenia ich siedziby. Jeżeli siedziba określonej organizacji społecznej nie znajduje się na terenie gminy, nie oznacza to, że organizacja ta nie zna lokalnych problemów i uwarunkowań określonej gminy w zakresie prowadzonej przez nią działalności. Powyższe znajduje wyraz w orzeczeniu NSA z dnia 10 lipca 2007 roku sygn. akt I OSK 1146/07. 

Należy zatem przyjąć, że to na gminie spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma ona więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź potwierdzenia, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe – jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej