Charakter uchwały o ustaleniu lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej

Głównym założeniem ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.), o czym ustawodawca dał wyraz w uzasadnieniu jej projektu, było wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Zgodnie z zapisami tzw. specustawy mieszkaniowej, inwestycja mieszkaniowa to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

W myśl art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, który powinien zawierać wszystkie elementy określone w ust. 7 i 8. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, natomiast o jej uznaniowym charakterze świadczy nie tylko sama treść tego przepisu, ale także założenia specustawy mieszkaniowej, jak również przysługujące gminie władztwo planistyczne.

Użycie w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z tego przepisu, ani z innego przepisu tej ustawy, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca w przepisie kompetencyjnym nie posłużył się sformułowaniem określającym obligatoryjne podjęcie uchwały o charakterze pozytywnym dla inwestora. 

Podkreślenia wymaga, że pomimo wprowadzenia przez specustawę mieszkaniową nowej regulacji prawnej, pozwalającej na realizację inwestycji mieszkaniowych szybszą „ścieżką” niż ma to miejsce w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani tego władztwa nie ograniczyła.

Warto pamiętać, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r., poz.293 ze zm.).

Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego.

Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również można zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.

Z całą pewnością, specustawę mieszkaniową nie należy rozpatrywać jako instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia, wymuszania gminy do ustalenia lokalizacji inwestycji, których oni się domagają.  Rada gminy, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Natomiast to jaką uchwałę podejmie, ustawodawca pozostawił już do uznaniowej decyzji samej rady rozpatrującej dany wniosek, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Warto również zaznaczyć, że w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "(…) punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia." 

W zakresie charakteru uchwał podejmowanych na postawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zobacz także: CZY UCHWAŁA W SPRAWIE ODMOWY USTALENIA LOKALIZACJI INWESTYCJI MIESZKANIOWEJ PODLEGA PUBLIKACJI W DZIENNIKU URZĘDOWYM?

Zdjęcie: www.pexels.com

Czytaj dalej

Specustawa mieszkaniowa - zakres przedmiotowy i ogólne ograniczenia

Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu do ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) zaproponowane przez ustawodawcę rozwiązania mają stanowić krok w kierunku ograniczania barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach. Ustawa w swoim założeniu ma być narzędziem umożliwiającym redukcję deficytu mieszkań i doprowadzenie do sytuacji, w której podstawowe parametry określające poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie będą odstawały od przeciętnych wartości rozwiniętych krajów Unii Europejskiej. 

Głównym założeniem uchwalonej ustawy,  jest wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w których zamieszczenie w osobnym akcie prawnym regulacji poświęconych wyłącznie przygotowaniu oraz realizacji określonego rodzaju inwestycji wpłynie pozytywnie na przyspieszenie procesów inwestycyjnych.

Z uwagi na obszerność zagadnień wynikających z zapisów ustawy, w artykule zostanie przedstawiona część dotycząca kwestii zakresu przedmiotowego inwestycji objętych ustawą i ich ogólne ograniczenia. 

Zgodnie z art. 1 ustawy, określa ona zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji. Zakresem przedmiotowym ustawy odnośnie inwestycji objętych jej zapisami są zatem inwestycje mieszkaniowe rozumiane jako przedsięwzięcia obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową;  inwestycja mieszkaniowa - przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową (definicja ustawowa - art. 2 pkt 2). 

Ponadto, zakres ten obejmuje również inwestycje towarzyszące określone w ustawie jako inwestycje w zakresie budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy: sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 oraz z 2018 r. poz. 650), dróg publicznych, obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego, obiektów działalności kulturalnej, obiektów opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkoli, szkół, placówek wsparcia dziennego, placówek opieki zdrowotnej, dziennych domów pomocy, obiektów służących działalności pożytku publicznego, obiektów sportu i rekreacji, terenów zieleni urządzonej, obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową, o ile służą obsłudze mieszkańców budynków będących przedmiotem inwestycji mieszkaniowej (definicja ustawowa - art. 2 pkt 3).

Jednocześnie ustawodawca w art. 5 wskazał ograniczenia związane z lokalizacją inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących - nie lokalizuje się ich na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Równocześnie w ustawie określono, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3). Jednak niesprzeczność ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4).

Zatem lokalizacja nowej inwestycji mieszkaniowej na podstawie ustawy i w rozumieniu ustawy nie jest w żaden sposób uwarunkowana istnieniem rozwiązań natury planistycznej na danym obszarze pozwalających na realizację takiej inwestycji. Nie tylko nie muszą istnieć takie rozwiązania, ale także z punktu widzenia tych inwestycji, takie ewentualne ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie nie stanowią dla nich przeszkody. Tym samym mówiąc wprost, mogą być sprzeczne z ustaleniami takiego planu miejscowego. Jedynym warunkiem jest niesprzeczność z aktem planistycznym o charakterze ogólnym, koncepcyjnym, a więc studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy jednak mieć na względzie, że powyższy warunek został przez ustawodawcę ograniczony i nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. 

W kontekście wskazanego wyłączenia przesłanki niesprzeczności ze studium w zakresie określonych terenów nie trudno zauważyć, że większość z tych terenów stanowią obszary należące w głównej mierze do podmiotów zależnych od państwa. Tego typu rozwiązanie ma z całą pewnością zapewnić możliwość zagospodarowania tych terenów na cele ustawowych inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących z całkowitym pominięciem rozwiązań planistycznych funkcjonujących na terenie gminy.

Inwestycje mieszkaniowe i towarzyszące nie mają w każdym przypadku charakteru priorytetowego, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy gdy inwestycje te mają być prowadzone na tym samym obszarze co szczególne inwestycje "celu publicznego" prowadzone na podstawie wymienionych w tym przepisie ustaw, inwestycje szczególne mają pierwszeństwo przed inwestycjami mieszkaniowymi lub inwestycjami towarzyszącymi. 

Pewne ograniczenia w zakresie możliwość realizacji inwestycji w ramach wyłączenia przesłanki nienaruszalności studium gminy ustawodawca wskazał w kontekście terenów kolejowych oraz portów i przystani morskich. I tak, w myśl art. 10 ustawy, realizacja inwestycji mieszkaniowych jest możliwa na obszarze kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, o ile nie uniemożliwia zarządzania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej oraz nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego. Z kolei realizacja tych inwestycji na obszarze portów i przystani morskich, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich jest możliwa, o ile nie uniemożliwia zarządzania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury portowej i infrastruktury dostępowej oraz nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa morskiego, a także dla transportu towarów do oraz z portów i przystani morskich (art. 11).

Rozpatrując ogólne ograniczenia realizacji inwestycji mieszkaniowych na podstawie ustawy, trzeba mieć również na względzie art. 12 ustawy stanowiący, że ilekroć w odrębnych przepisach realizacja inwestycji mieszkaniowej uzależniona jest od zgodności lub nienaruszania przeznaczenia lub sposobu wykorzystywania nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymóg ten uważa się za spełniony w zakresie wynikającym z ustalenia lokalizacji, o której mowa w art. 7, oraz uzgodnienia, o którym mowa w art. 10 i art. 11. Powyższy przepis nie wyłącza stosowania do inwestycji mieszkaniowej przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie gruntów leśnych oraz, poza granicami administracyjnymi miast, gruntów rolnych.

Grzegorz Drozd

Zobacz także: Czy uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w dzienniku urzędowym?

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej