Dostęp radnego do informacji publicznej

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi (…). Powyższy przepis wyłącza stosowanie ustawy w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie uregulowanym przepisami ustaw szczegółowych. Dla przykładu, takim innym trybem, w rozumieniu tego przepisu są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), bądź też ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.).

W kontekście powyższego zdarzają się przypadki, że osobie pełniącej mandat radnego jednostki samorządu terytorialnego, która jednocześnie wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej spraw danego samorządu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawia się jej udzielenia z uwagi właśnie na pełnienie mandatu i możliwość uzyskania takich informacji w trybie zgłaszania postulatów, interpelacji i zapytań radnych. Częstokroć za podstawę takiego działania wskazuje się zapisy statutów jednostek samorządu terytorialnego ustanawianych w myśl przepisów samorządowych ustaw ustrojowych, które niejako mają stanowić te inne tryby dostępu radnego do informacji publicznej, którą jest zainteresowany.

Tymczasem trzeba zauważyć, że radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje poprzez udział w posiedzeniach rady, pozostaje także obywatelem i jak każdy obywatel, ma prawo do formułowania indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Trzeba mieć także na względzie, że społeczna rola radnego wymaga wiedzy na temat spraw danego samorządu, której poszerzenie in pleno (w pełnym składzie) niejednokrotnie może być niemożliwe z uwagi na uwarunkowania polityczne istniejące w samej radzie.

Tryb związany z możliwością zgłaszania postulatów, interpelacji i zapytań przez radnych, nie można natomiast uznać za tryb, przy pomocy którego radny dla własnych potrzeb, w sposób indywidualny mógłby domagać się informacji publicznej, bowiem jest to tryb przewidziany dla realizacji kompetencji rady, a więc organu kolegialnego, w skład którego wchodzi radny. Tym samym tryb ten nie może wyłączać stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli radny w trybie jej przepisów zwróci się o informację publiczną, której tematyka lub zakres odbiegają od zakresu zainteresowania rady, działającej jako gremium kolegialne. Przyjęcie bowiem, że tryb sprawowania kontroli przez radę (sejmik) nad organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jest także trybem służącym realizowaniu przez radnego indywidualnej kontroli w zakresie spraw publicznych dotyczących danego samorządu, co miałoby wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkowałoby nieuprawnionym ograniczaniem konstytucyjnych uprawnień radnego jako obywatela. Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służyć powinno jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady stanowią podstawy obywatelskiego prawa do informacji publicznej, mają sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli nad sprawami publicznymi. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że w art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zatem obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pełniący funkcję radnego, nie musi wykazywać jakiegokolwiek interesu, jak również nie musi wskazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, ani też nie musi wyjaśniać, czy pełni określoną funkcję publiczną (poza przypadkami żądania informacji o charakterze przetworzonym).

(por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2026/13,z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 175/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 164/14, w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 603/13)

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Rozwiązanie stosunku pracy z radnym

Pełnienie mandatu radnego organu stanowiącego samorządu terytorialnego wiąże się z określonymi obowiązkami oraz ograniczeniami (chociażby w wykonywaniu działalności gospodarczej na mieniu samorządowym), ale jednocześnie ustawodawca w sposób szczególny uregulował ochronę stosunku pracy radnego. 

Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tożsame regulacje zawierają odpowiednio art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. 

Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu (pracodawcy), który w określony w Kodeksie pracy sposób nawiązał stosunek pracy z pracownikiem-radnym, w rozwiązaniu tego stosunku bez zgody rady lub sejmiku. Ograniczenie to nie ma charakteru bezwzględnego. Rozwiązanie stosunku pracy, może nastąpić w przypadku, gdy odpowiednia rada (gminy, powiatu lub sejmik) wyrazi na nie zgodę. Wyrażenie zgody przez organ stanowiący na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji tego organu, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku po stronie organu powstaje obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. 

Jednak pomimo pozostawienia przez ustawodawcę swobody organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, nie należy przywołanych przepisów interpretować jako formalne i pewne zabezpieczenie radnego przed rozwiązaniem stosunku pracy. Zatem rada lub sejmik, rozpatrując wniosek pracodawcy w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego - nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do wypowiedzenia stosunku pracy z pracownikiem w sytuacji, gdy ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i jednocześnie nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z powyższym, przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinna nastąpić rzetelna i obiektywna ocena okoliczności i podstaw takiego rozwiązania. Natomiast, wiąże się z tym bezpośrednio obowiązek organu stanowiącego do szczegółowego uzasadnienia uchwały (zarówno odmawiającej, jak również wyrażającego zgodę na rozwiązanie stosunku pracy), z którego będzie jednoznacznie wynikało jakie argumenty w ocenie organu stanowiły podstawę do zajęcia określonego stanowiska wyrażonego w uchwale (tak NSA w wyroku z 10 listopada 2011 r., II OSK 1884/11; z 19 czerwca 2012 r., II OSK 870/12; z 05 września 2013 r., II OSK 900/13; z 28 maja 2015 r., II OSK 890/15). 

Ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana przepisami ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego obejmuje, zgodnie z dosłownym brzmieniem tych przepisów wszystkie formy stosunku pracy. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy te dotyczą również stosunków pracy nawiązanych na podstawie powołania. W takich przypadkach ogólna klauzula zawarta w art. 69 pkt 1 Kodeksu pracy o wyłączeniu trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę z pracownikami powołanymi nie będzie miała zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. W konsekwencji tego, odwołanie ze stanowiska pracownika powołanego-radnego, skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy bez zgody rady lub sejmiku, będzie stanowiło naruszenie odpowiednio art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (tak SN w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II PK 101/14).

Wskazania również wymaga, że prawidłowa wykładnia omawianych przepisów powinna prowadzić do uznania, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego obejmuje także tych radnych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy, ponieważ wypowiedzenie zmieniające (zgodnie z art. 42 Kodeksu pracy) może zawsze prowadzić do definitywnego rozwiązania umownego stosunku pracy (tak SN w wyroku z 14 lutego 2001 r., I PKN 250/00; z 2 września 2003 r., I PK 338/02; z 23 lutego 2006 r., III BP 4/05; 17 września 2007 r., III PK 36/07).

Ponadto trzeba mieć na względzie, że z uwagi na szczególną ochroną stosunku pracy radnego, nie może być on rozwiązany ani zmieniony w trybie tzw. zwolnienia indywidualnego z przyczyn niedotyczących pracownika uregulowanym w art. 10 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 192). Zgodnie bowiem z ust. 5 tego artykułu przepisów tych nie stosuje się do pracowników będących posłami, senatorami lub radnymi, w okresie, w którym ich stosunek pracy podlega z mocy odrębnych przepisów szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem lub rozwiązanie. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień z przyczyn określonych w art. 5 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (tak SN w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., II PK 111/10).

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Dotacja a wygaszenie mandatu radnego

Przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, a więc ustawa o samorządzie gminnym, powiatowym oraz województwa zawierają w swojej treści swoistego rodzaju uregulowania „antykorupcyjne”. Zgodnie z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. 

Powyższy przepis ustawy zawiera dwie podstawowe przesłanki, których łączne zaistnienie będzie powodować podstawę do wygaszenia mandatu radnego. Po pierwsze radny musi prowadzić lub zarządzać działalnością gospodarczą, a po drugie przy prowadzeniu tej działalności musi wykorzystywać mienie powiatu.W takiej sytuacji (z zastrzeżeniem art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) bezpośrednią podstawą do wygaszenia mandatu radnego stanowić będzie art. 383 §1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.), choć do aktualnie kończącej się kadencji zastosowanie mają jeszcze przepisy ustawy z dnia 27 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.).

Jednak, czy otrzymanie dotacji przez radnego z budżetu powiatu w ramach środków pochodzących z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, którego powiat jest beneficjentem należy uznać za wykorzystywanie mienia powiatu?

Mieniem zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego jest własność i inne prawa majątkowe. Prawa majątkowe to prawa pochodne od własności, stanowiące ograniczone do niej formy władania rzeczami. Należą zatem do nich: użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebności, hipoteka i inne ograniczone prawa rzeczowe, ale także środki finansowe wyrażone w pieniądzu pochodzące z różnych źródeł publicznoprawnych (np. podatki, dotacje, subwencje) i prywatnoprawnych (np. odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, czynsz z najmu). W związku z powyższym otrzymane przez powiat środki finansowe w formie dotacji ze środków Unii Europejskiej oraz środków krajowych jako beneficjenta Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jako publicznoprawne prawa majątkowe mieszczą się w zakresie pojęciowym mienia, a tym samym należy je uznać za mienie powiatu. Tak więc środki finansowe otrzymane przez powiat w formie dotacji nie należy rozpatrywać jako środki niemajątkowe o charakterze zobowiązaniowym.

Należy również mieć na uwadze, że ustawa o samorządzie powiatowym dla stwierdzenia naruszenia ustawowego zakazu wykorzystywania mienia, nie wymaga aby uzyskanie tego mienia przez radnego nastąpiło na uprzywilejowanych zasadach (ustawa nie zawiera uregulowania podobnego do art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Przyjąć zatem należy, że już sama okoliczność korzystania przez radnego na użytek prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia powiatu, rozumianego jako własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat, stwarza podejrzenie, że z racji pełnionej działalności w organie stanowiącym powiatu miał on większe szanse w ubieganiu się o uzyskanie tego mienia oraz mógł mieć większe pole do negocjacji warunków umowy.

Zatem w omawianej sytuacji wykorzystywanie przez radnego prowadzącego lub zarządzającego działalnością gospodarczą przekazanych środków finansowych przez powiat w formie dotacji będzie stanowiło naruszenie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z uwagi na analogiczną treść art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powyższe będzie miało zastosowanie także do radnych gminnych. Przedstawione stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2969/12). 

Niemniej jednak przy każdorazowym rozpatrywaniu określonych przypadków naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia samorządowego należy przepisy ustaw ustrojowych interpretować w taki sposób aby automatyzm i rygoryzm w zakresie stosowania tych przepisów nie prowadził do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym one służą, a tym samym nie naruszał konstytucyjnej zasady proporcjonalności (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12).

Grzegorz Drozd

Zobacz także: Rozwiązanie stosunku pracy z radnym

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej