Zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania

Niestety już od ponad roku zmagamy się z pandemią, a na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) obowiązuje stan epidemii. Liczne obostrzenia wprowadzane w związku ze stanem epidemii, a także zalecenia sanitarne dotyczące postępowania mającego na celu zmniejszenie potencjalnej zachorowalności na COIVID-19 dotknęły liczne sfery naszego codziennego życia. 

Jednym z elementów potencjalnie  zwiększających możliwość wzajemnego zarażania jest podróż publicznym transportem zbiorowym. W związku z czym, wprowadzono m.in. obostrzenia w postaci limitów osób mogących jednocześnie poróżować transportem zbiorowym. Dodatkowo włodarze gmin, szczególnie miejskich, chcąc włączyć się w stwarzanie sprzyjających warunków poruszania się po mieście, przy jednoczesnym minimalizowaniu ewentualnego zagrożenia epidemicznego związanego z podróżą publicznym transportem zbiorowym podejmowali własne działania w tym zakresie. Jednym z nich było zawieszenie przez organ wykonawczy pobierania opłat w strefie parkowania.

Organy wykonawcze gmin na terenie kraju podjęły próby wprowadzenia takiego zawieszenia powołując się na możliwość wprowadzenia na terenie gminy przepisów porządkowych. Jednak pomimo być może słusznego zamiaru i celu, wydawanie w tej materii przepisów porządkowych stanowi niedopuszczalne przekroczenie zakresu przedmiotowego art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz.713).

Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl natomiast art. 41 ust. 2, w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, burmistrz (prezydent miasta) w formie zarządzenia.

Z treści cytowanych powyżej przepisów ustawy wynika, że wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego zarządzenia, może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia, czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego. 

W kontekście powyższych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpatrując kwestię możliwości zawieszenia pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania wskazał – W sytuacji, gdy ani omawiane, ani żadne inne unormowania nie regulują materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego, a obowiązujące przepisy nie pozawalają na zwolnienie od opłat wszystkich użytkowników dróg, lecz tylko niektórych (art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), można mówić o przypadku luki prawnej, co uprawniałoby Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do wydania przepisów porządkowych. Wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., a druga z tych przesłanek nie została spełniona. Jak wyżej wspomniano, przepisy porządkowe mogą być wydane, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. (…) Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle zawieszające pobór opłaty za postój pojazdów, nie spełnia przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych - nie można mówić o zachowaniu wartości bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. (…) Niewątpliwie działanie parkomatów (tak jak np.: bankomaty, terminale płatnicze w sklepach, domofonów), czy pieniądze, które (które służą nie tylko do uiszczania opłat za parkowanie lecz również m.in. do dokonywania płatności w sklepach) mogą stanowić nośnik wirusa, jednakże nie świadczy to o wystąpieniu na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle sytuacji nadzwyczajnej, a przy tym innej, niż w tym samym czasie w pozostałych regionach kraju. (wyrok z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Op 325/20).

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - Przywołane w podstawie prawnej zarządzenia organu gminy zarządzenie Ministra Zdrowia o ogłoszeniu stanu epidemii oraz przytoczone w uzasadnieniu argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie Miasta Skoczów wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Takiego stanu rzeczy nie wykazano też w skardze. Działanie parkomatów jest zbliżone do używania bankomatów oraz płatności gotówką w sklepach, aptekach itp. Trudności organizacyjne, związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki, są podobne. Nie sposób jednak utrzymywać, że chodzi o sytuacje niemożliwe do rozwiązania. W żaden też sposób skarżąca nie wykazała, aby chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki (…) (wyrok z dnia 10 września 2020, II SA/Gl 864/20, tak też ten Sąd w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Gl 1044/20).

Warto również zauważyć, że kwestia zawieszania przez organ wykonawczy poboru opłaty w strefie parkowania była już wcześniej (nie w stanie epidemii) przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne, chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. (III SA/Lu 353/10), gdzie zakwestionowano zapisy uchwały rady upoważniające organ wykonawczy do zawieszania pobierania opłat na czas organizowanych uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Przepisy porządkowe – zakaz używania fajerwerków

Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) -  w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl przytoczonego przepisu, o zaktualizowaniu się podstawy do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego można mówić, gdy dany zakres spraw nie podlega regulacji przepisów powszechnie obowiązujących, a występuje sytuacja faktyczna naruszająca lub obiektywnie zagrażająca co najmniej jednemu z dóbr prawnie chronionych wymienionych w tym przepisie. Ponadto, konieczne jest, aby naruszenie lub zagrożenie miało szczególny charakter lokalny, a ustanowione przepisy zawierały nakazy (zakazy) zachowania się, które stanowią bezpośrednią reakcję na istniejący stan faktyczny. 

Regulacja porządkowego aktu prawa miejscowego nie może zawierać ani powtórzonych, ani tym bardziej zmodyfikowanych przepisów uregulowanych w innych aktach powszechnie obowiązujących, co świadczy o braku zakresu nieuregulowanego. Jeżeli istnieją regulacje ustawowe wprowadzające zakazy określonego zachowania się, to prawodawca miejscowy nie może w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani też precyzować tych zakazów.

Odczytując znaczenie pojęcia „nieuregulowany”, sformułowanego w art. 40 ust. 3 ustawy, należy mieć na względzie ratio legis stanowienia przepisów porządkowych. O nieuregulowanym zakresie spraw można mówić wtedy, gdy nie istnieją mechanizmy prawne pozwalające na usunięcie zagrożenia dla dóbr mających podlegać ochronie. 

Dobrami, które mogą podlegać ochronie poprzez normy porządkowego aktu prawa miejscowego wydawanego przez organ stanowiący gminy, są życie lub zdrowie obywateli oraz porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. Ich ochrona stanowi zatem drugą (po nieuregulowaniu w systemie prawnym) z obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość stanowienia przepisów porządkowych. Z kolei spełnienie tej przesłanki ustawodawca uzależnia od tego, czy dla ochrony tych dóbr wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne. 

Podstaw umożliwienia prawodawcy miejscowemu zawężania sfery wolności poprzez stanowienie norm powinnego zachowania możemy poszukiwać w niemożności racjonalnego przewidywania przez ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Zatem przepisy porządkowe powinny być reakcją na zagrożenia mające swe źródło w takich właśnie lokalnych warunkach.Tymczasem, gdy nieregulowany prawem stan faktyczny nie jest problemem o charakterze lokalnym, lecz dotyczy zjawisk występujących w całym kraju, to dana sfera stosunków społecznych wymaga generalnych uregulowań na szczeblu centralnym, a wprowadzanie ewentualnych zakazów należy do ustawodawcy.

Za każdym razem stanowienie porządkowych aktów prawa miejscowego dotyczy regulowania sytuacji lokalnie szczególnej, o nadzwyczajnym w kontekście miejscowym charakterze, której nie są normowane przez przepisy ustawowe. W związku z tym, to na prawodawcy miejscowym ciąży obowiązek odniesienia się do istniejącej sytuacji miejscowej i wykazania, że "luka prawna" pojawia się właśnie na tle specyfiki lokalnej. Przepisy porządkowe bowiem należą do prawa lokalnego i nie jest możliwe za ich pomocą wypełnianie braków ustawodawstwa krajowego lub likwidowanie zagrożeń o charakterze ogólnokrajowym.

Przepisy porządkowe nie mogą również stanowić trwałej, niezmiennej części lokalnego porządku prawnego, wprowadzając do niego stałe zakazy bądź nakazy określonego zachowania. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru przepisów porządkowych, które mają być stanowione w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom. Możliwość podejmowania przepisów porządkowych aktualizuje się zatem w przypadku pojawienia się zagrożenia, które przez ustawodawcę nie zostało przewidziane, gdy odwołując się do założenia o jego racjonalności, można stwierdzić, że gdyby zagrożenie to przewidywał, przedsięwziąłby kroki legislacyjne w celu jego wyeliminowania. Jeżeli zagrożenie jest znane, rozpoznane i występujące od dłuższego czasu, to nie ma możliwości podjęcia działań o charakterze szczególnym, związanym z niezbędnością ochrony określonych dóbr.

Mając na względzie powyższe, rozpatrując możliwość wydania przepisów porządkowych zakazujących używania fajerwerków w określonym czasie trzeba ustalić istnienie obligatoryjnych przesłanek do wprowadzenia takiego zakazu, a więc ochrony określonych dóbr oraz stanu nieuregulowanego w porządku prawnym.

W kontekście ochrony spokoju publicznego przed użyciem materiałów pirotechnicznych, wskazać należy, że nie znajduje się ona w zakresie nieuregulowanym. Zgodnie bowiem z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych w związku z obowiązywaniem art. 51 §1 Kodeksu wykroczeń, art. 40 ust. 3 ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla zakazywania i penalizowanie każdego użycia fajerwerków na terenie gminy (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11; wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2014 r., IV SA/Po 1009/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2017 r., II SA/Ke 588/17).

Trzeba także pamiętać o obowiązywaniu ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 45 ze zm.).Wskazać należy na rozumienie pojęcia używanie materiałów pirotechnicznych, wynikające z art. 3 pkt 31 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, gdyż przez używanie wyrobów pirotechnicznych, tj. zawierających materiały pirotechniczne, należy rozumieć prowadzenie przez przedsiębiorców i jednostki naukowe wszelkich prac związanych ze stosowaniem wyrobów pirotechnicznych. Ustawa kategoryzuje także materiały pirotechniczne i wybuchowe wskazując jednoznacznie, że istnieją takie, które charakteryzują się bardzo niskim, niskim, czy też średnim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Tym samym trudno uznać za zasadne obejmowanie zakazem ich używania powołując się na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzi, w sytuacji gdy na ich używanie – biorąc pod uwagę stopień zagrożenia dla życia i zdrowia – godzi się sam ustawodawca. 

Ponadto, używanie materiałów pirotechnicznych jest zjawiskiem powszechnie znanym i trudno uznać, że wprowadzenie przepisów porządkowych w tym zakresie jest reakcją na nagłe, niespodziewane, nadzwyczajne, lokalne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. Korzystanie z materiałów pirotechnicznych jako sposób celebrowania szczególnych wydarzeń nie spotka się z interwencją ustawodawcy, a ewentualne problemy związane z używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych mają charakter ogólnokrajowy, co jednoznacznie przeczy lokalnemu charakterowi zjawiska, który jest wymagany przy stanowieniu przepisów porządkowych.

Orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2009 r., III SA/Gl 1023/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., IV SA/Po 793/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2004 r., II SA/Wr 2625/03; (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., VI SA/Wa 1822/05; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II GSK 236/06; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2011 r., II SA/Go 26/11; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., SA/Kr 2812/02; wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08,; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11;wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., GSK 971/04; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010 r., II SA/Bd 68/10.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Ograniczanie poboru wody na terenie gminy w drodze przepisów porządkowych

Zbliża się okres letni, w którym w wielu gminach z uwagi na różnego rodzaju okoliczności ogranicza się pobór wody dla odbiorców indywidualnych. Jedną z głównych przyczyn takiego stanu rzeczy jest niska ilość opadów atmosferycznych (w skrajnych przypadkach susza) powodujące zwiększenie poboru wody. Jako przyczyny ograniczenia poboru wody wskazuje się także spadki ciśnienia wody wywołane przez zdarzenia losowe (np. awarie) i planowane działania w postaci modernizacji urządzeń wodociągowych. Zaistnienie wskazanych czynników niejednokrotnie staje się przesłanką do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia wprowadzającego przepisy porządkowe ograniczające pobór wody na terenie gminy. Wbrew opinii wielu autorów i powszechnej praktyce w tym zakresie w większości przypadków działania tego typu należy uznać za naruszające przepisy prawa.

www.morguefile.com

Zgodnie z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przepisy porządkowe, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących mogą być wydane przez radę gminy, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te mogą przewidywać sankcję za ich naruszanie w postaci kary grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy tego typu może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wprowadzenie określonych norm w formie przepisów porządkowych wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. 

Dokonując szczegółowej analizy pierwszej z wymienionych przesłanek (brak przepisów powszechnie obowiązujących regulujących daną materię) wskazać należy, że organem, który jest uprawniony do ograniczenia poboru wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Może on w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom powodzi i w celu ograniczenia skutków suszy, w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych (art. 88q ust. 1 i art. 88t ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zmianami). Wskazane regulacje wyłączają możliwość podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań w zakresie ograniczania poboru wody w przypadku zaistnienia zdarzeń w postaci suszy i powodzi. 

Przechodząc do szczegółowej analizy drugiej z przesłanek (ochrona wartości wymienionych w przepisy art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazać należy, że z istoty przepisów porządkowych (policyjnych) wynika, że stanowią one regulacją o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Wydaje się je w sytuacjach realnego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację nie przewidzianą, bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest nieodzowne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa. Za takie nie można uznać spadków ciśnienia wody wywołanych przez zdarzenia losowe (np. awarie) i planowanych działań w postaci modernizacji urządzeń wodociągowych. Wobec wspomnianych okoliczności należy wskazać art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zmianami), wedle którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Niskie ciśnie wody i wynikające z tego braki w dostawach wody stanowią problem, który pozostaje w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To ono jest odpowiedzialne za dostarczanie wody odpowiedniej jakości i pod odpowiednim ciśnieniem. Wady technologiczne sieci wodociągowej nie mogą stanowić podstawy do wydania przepisów porządkowych. 

Poczynione wyżej rozważania nie wykluczają w sposób bezwzględny możliwości wydania przez organ wykonawczy gminy przepisów dotyczących ograniczenia poboru wody. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji w której nastąpi jednoczesne zaistnienie w/w przesłanek dających podstawę do odpowiedniej reakcji ze strony organu wykonawczego. Trzeba mieć jednak świadomość, że będą to sytuacje niezwykle rzadkie (wyjątkowe), a w większości przypadków działania organów wykonawczych będą okazywać się pochopne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Ma to o tyle istotne znaczenie, że na podstawie tak wprowadzonych regulacji mogą być nakładane kary w postaci grzywny. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji publicznej winien mieć tego świadomość i unikać w tym zakresie instrumentalnego stosowania przepisów porządkowych. Działania takie mogą bowiem spotkać się z reakcją organów nadzoru, a także stać się podstawą powstania określonych roszczeń ze strony indywidualnych odbiorców wody, których prawa zostały naruszone.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej