Przedstawiciele klubów radnych w komisji rewizyjnej

Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli.

Komisja rewizyjna jest obecnie, oprócz komisji skarg, wniosków i petycji  jedyną komisją rady, której powołanie jest obligatoryjne. Wynika to oczywiście z faktu posiadanych kompetencji przez komisję rewizyjną, które w większości sprowadzają się do sprawowania kontroli rady w stosunku do organu wykonawczego gminy. Mając na względzie ważną rolę komisji rewizyjnej w strukturze organizacyjnej organów gminy, ustawodawca w art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (przewodniczący i wiceprzewodniczący rady). 

Ustalenie przez ustawodawcę składu komisji rewizyjnej z uwzględnieniem przedstawicieli wszystkich klubów radnych wynika właśnie z uznania doniosłości funkcji kontrolnej komisji rewizyjnej oraz potrzeby zapewnienia politycznym reprezentacjom radnych zrzeszonych w klubach realnej możliwości uczestniczenia w sprawowaniu kontroli nad funkcjonowaniem sfery wykonawczej działalności gminy. 

Jednak czy w związku z powyższym powołanie do prac w komisji rewizyjnej rady przedstawicieli wszystkich klubów radnych jest zawsze bezwzględnie obligatoryjne?

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13 – (…) prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. Jego podstawę stanowi prawo publiczne a pominięcie przedstawicieli określonego klubu lub klubów przez radę powiatu przy powoływaniu komisji rewizyjnej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem. Prawo klubu do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej wprowadzono po to, by radni wszystkich opcji politycznych mogli, na podobnych zasadach, wykonywać mandat, dysponując taką samą wiedzą.

Trzeba zauważyć, że rada gminy nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub radnych. Samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład komisji, gdyż wyboru dokonuje rada gminy jako organ kolegialny (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 233/19;  wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 2351/11). W orzecznictwie podnosi się, że uprawnienie klubu do zgłoszenia swego kandydata nie może sprowadzać się do narzucenia radnym kandydata, na którego nie wyrażają zgody. W sytuacji gdy zgłoszony przez klub kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów, powinien zgłosić kandydaturę innego radnego. W przypadku, gdy klub odmówi wskazania swego kandydata do komisji, nie można skutecznie zarzucić radzie, że ustalając skład komisji rewizyjnej bez przedstawiciela danego klubu, podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa. O takim naruszeniu można natomiast mówić wówczas, gdyby żaden ze zgłoszonych przez klub kandydatów nie został wybrany (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Ke 256/19).

Natomiast w sytuacji, gdy klub radnych rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej lub nie widzi możliwości zmiany stanowiska w kwestii zgłoszonego przez siebie kandydata, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania pracy organów gminy. Z kolei takie, świadome, działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13).

Zatem powołanie przedstawicieli wszystkich klubów rannych w skład komisji rewizyjnej jest co do zasady obligatoryjne, jednak z uwagi na zaistniałe okoliczności związane z wyborem konkretnych radnych, zarówno działania samej rady gminy jak również klubu radnych mogą prowadzić do naruszenia prawa. Jak wskazano bowiem powyżej, działania klubu radnych nie mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania komisji rewizyjnej, bo takie działanie nie stanowi już realizacji przysługujących praw, lecz niedozwolone nadużycie tych praw. Z kolei rada gminy wprost odmawiająca powołania w skład komisji rewizyjnej wszystkim zgłoszonym przez klub radnych kandydatkom w sposób istotny narusza przepis art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.  

Jednocześnie, z uwagi na doniosłe funkcji komisji rewizyjnej, w przypadku gdy na danej sesji rady gminy nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, to próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, a organy gminy i kluby radnych powinny dążyć do wypracowania porozumienia w sprawie wyboru konkretnego kandydata.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Wykonywanie przez przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego czynności z zakresu prawa pracy

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada upoważnienia do stanowienia w sprawie kompetencji przewodniczącego w zakresie wykonywanych przez niego czynności z zakresu praca pracy wobec organu wykonawczego tej jednostki.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Niemalże identyczne regulacje tyle, że w odniesieniu do samorządu powiatu i województwa wprowadzone zostały w art. 9 ust. 2 i art.10 ust. 2 w/w ustawy.

Bardzo często zdarza się, zwłaszcza na początku kadencji nowo wybranych władz samorządowych, że organ stanowiący biorąc za podstawę powyższy przepis ustawy upoważnia przewodniczącego do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy, związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wobec osób wymienionych w ustawie o pracownikach samorządowych. Działanie takie należy uznać za wysoce wadliwe. Na podstawie analizy unormowań art. 8 ust. 2 , 9 ust. 2 i 10 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych można wyprowadzić wniosek, że kompetencje z zakresu prawa pracy wobec osób pełniących funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa zostały rozdzielone na trzy podmioty: 

- przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – który jest uprawniony do wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, 

- organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – który jest uprawniony do ustalenia wynagrodzenia wójta w drodze uchwały, 

- osobę wyznaczoną przez pełniących wskazaną wyżej funkcję (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa) – która jest uprawniona do wykonywania wszystkich pozostałych czynności z zakresu prawa pracy, nie objętych punktami 1 i 2. 

W świetle powyższego, kompetencja przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wynika wprost z przepisów ustawy. Dlatego też organ stanowiący nie może rozstrzygać o przysługującym jego przewodniczącemu uprawnieniu z zakresu prawa pracy wobec organu wykonawczego. Wykonanie delegacji do regulowania oznaczonego zagadnienia nie może dotyczyć tych kwestii, które zostały unormowane w drodze aktu prawnego wyższego rzędu. Tym samym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do wprowadzenia wyłącznie takich przepisów, które nie wynikają wprost z ustawy. Działanie przeciwne stanowiłoby podważanie mocy regulacji zamieszczonej w akcie wyższego rzędu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2003 r., sygn. II SA/Wr 1174/03).

Należy również zauważyć, że co do zasady upoważnienie do określonego działania powinno wynikać z wyjściowej (macierzystej) kompetencji upoważniającego, co w analizowanym przypadku oznacza, że organ stanowiący mógłby upoważnić swojego przewodniczącego do działania tylko wtedy, gdyby sam posiadał stosowne uprawnienie do działania. Na podstawie wskazanych wyżej regulacji nie sposób jednak przyjąć takiej interpretacji. Nie przewidują one bowiem żadnych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w kwestiach wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Jest on uprawniony wyłącznie do ustalania wynagrodzenia, w zależności od szczebla samorządowego, odpowiednio wójta (burmistrz, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa. 

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie:  www.morguefile.com

Czytaj dalej

Wybór przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy

Radny uczestniczący w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, będąc jednocześnie kandydatem do pełnienia jednej z tych funkcji nie narusza przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Wybory z 16 listopada 2014 r. wyłoniły nowych radnych gminnych, którzy w najbliższych dniach złożą ślubowania i rozpoczną pełnienie swojego mandatu. Pierwsze sesje nowo wybranych rad gmin, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju. W porządku obrad pierwszej sesji znajdą się dwa podstawowe punkty, a mianowicie ślubowanie wybranych radnych oraz wybór przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady. 

W kontekście wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady powstaje wątpliwość dotycząca prawnej możliwości uczestniczenia w głosowaniu samego kandydata do pełnienia funkcji przewodniczącego bądź też wiceprzewodniczącego rady. Wątpliwość w tej kwestii powstaje na bazie brzmienia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy ustrojowej radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji jeśli dotyczy ono jego interesu prawnego. Problemy interpretacyjne związane z możliwością udziału w głosowaniu kandydata na przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady wynikają z posłużenia się przez ustawodawcę pewnego rodzaju klauzulą generalną w postaci zwrotu – interes prawny. Rozpatrzenie pojęcia interesu prawnego w kontekście zagadnienia udziału w głosowaniu kandydata na przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia naruszenia zakazu płynącego z przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Posiłkując się rozważaniami doktryny oraz judykatury na temat znaczenia pojęciowego interesu prawnego można przyjąć, że możemy o nim mówić wtedy, gdy obowiązuje konkretny przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu (w tym przypadku radnego) określone uprawnienia lub obowiązki. Przy czym należy mieć na względzie, że interes prawny, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy każdego interesu prawnego, a więc nie tylko wynikającego z przepisu prawa materialnego, lecz także procesowego lub ustrojowego. Interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, jak również aktualny, a nie tylko ewentualny.

W związku z powyższym rozumieniem pojęcia interesu prawnego w ramach art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, głosowanie nad wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy należy uznać za odnoszące się do kwestii organizacyjnych rady gminy. Głosowanie nad wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy dotyczy de facto działań radnych w ramach wewnętrznej organizacji pracy rady gminy. Z kolei radny wyrażając zgodę na kandydowanie i biorąc udział w głosowaniu korzysta z uprawnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że każdy radny może zostać wybrany do pełnienia funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, a także, że każdy radny ma prawo głosować na osobę kandydującą na wskazane funkcje (przepis w pewien sposób ustala czynne i bierne prawo wyborcze w takim głosowaniu) przy jednoczesnej realizacji swojej powinności wynikającej z pełnionego mandatu radnego. Niemniej jednak sam rezultat głosowania w przedmiocie wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy nie oddziaływuje na sferę stosunków prawnych kandydującego radnego, lecz na jego wewnętrzną pozycję w strukturze organizacyjnej rady gminy. Zatem głosowanie przy wyborze przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy nie dotyczy interesu prawnego konkretnego radnego kandydującego do pełnienia tych funkcji, gdyż odnosi skutek jedynie w sferze interesu faktycznego. Interes faktyczny, to jest sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sytuacji, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania podjęcia stosownych czynności w konkretnym zakresie. Choć każdy z radnych ma potencjalną możliwość zostania wybranym do pełnienia funkcji przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy, to jednocześnie żaden przepis nie stanowi podstawy do żądania dokonania wyboru akurat tego konkretnego radnego. O wyborze decyduje tylko i wyłącznie rada gminy jako organ kolegialny w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów. Forma głosowania w tym zakresie w żaden sposób nie przesądza z góry, który z radnych zostanie wybrany na przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy. Dodatkowo wybór na przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy odnosi skutek wyłącznie w sferze sytuacji faktycznej radnego w ramach pełnionego przez niego mandatu, lecz jednocześnie w żaden sposób nie poszerza uprawnień nim mu udzielonych. Kompetencje przewodniczącego rady gminy ograniczają się bowiem wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). 

Ponadto warto zwrócić uwagę, że unormowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w swoim założeniu ma za zadanie przeciwdziałać wykorzystywaniu i nadużywaniu pełnionego mandatu radnego w sytuacjach nawiązywania stosunków prawnych z gminą przez radnego, lecz działającego jako osoba fizyczna, a więc stosunków o charakterze zewnętrznym. Radny sprawując swój mandat obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Trudno z kolei przyjąć, że radny rozpoznając sytuację stosunku prawnego o charakterze zewnętrznym, którego jest stroną jako osoba fizyczna (nie jako radny) kierowałby się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej gminy, którą reprezentuje jako radny i zachował przy tym pełen obiektywizm. Tymczasem w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy nie występuje zagrożenie narażenia dobra wspólnoty samorządowej, tym bardziej, że przewodniczącym rady może być tylko jeden z radnych, a więc osoba legitymująca się mandatem uzyskanym w wyborach powszechnych. 

Podsumowując, należy zauważyć, że powyższe stanowi jedynie część argumentów podnoszonych za tezą zgodnie, z którą radny uczestniczący w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, będąc jednocześnie kandydatem do pełnienia jednej z tych funkcji nie narusza przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Warto również wspomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. (II OSK 1865/09) wyraził przeciwny pogląd uznając, że radny kandydujący na stanowisko przewodniczącego rady ma interes prawny w tym wyborze, wobec czego nie powinien brać udziału w głosowaniu. Wydaje się jednak, zresztą za autorami glos krytycznych do przedmiotowego wyroku, ale także przedstawicielami doktryny, że powyższe stanowisko sądu w swojej zasadniczej tezie nie należy uznać za słuszne.

Niewątpliwie jednak w sytuacji dalszych nieujednoliconych poglądów odnośnie wykładni art. 25a ustawy o samorządzie gminnym na gruncie przypadku udziału radnego w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, będąc jednocześnie kandydatem do pełnienia jednej z tych funkcji, wydaje się słuszny postulat przedstawienia tego zagadnienia do jednoznacznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w formie uchwały w składzie 7 sędziów.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej