Zaskarżenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania

W zakresie wotum zaufania udzielanego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ich organom wykonawczym, z całą pewnością największe emocje budzi jego nieudzielenie. Oczywiście wynika to z faktu, że brak udzielenia wotum zaufania w zależności od jednostki samorządu terytorialnego może prowadzić do negatywnych skutków wobec organu wykonawczego. 

I tak, w gminie, dwukrotne (rok po roku) nieudzielenie wotum zaufania daje możliwość radzie gminy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrz, prezydenta miasta (art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei w przypadku powiatu i województwa, nieudzielenie wotum zaufania w danym roku jest równoznaczne ze złożeniem wniosku od odwołanie zarządu powiatu lub województwa (art. 30a ust. 10 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 34a ust. 10 ustawy o samorządzie województwa).

Z tych też względów szczególnie istotne staje się ewentualna możliwość weryfikacji zajętego przez organy stanowiące stanowiska w sprawie wotum zaufania. W tym aspekcie jeszcze do niedawna wydawało się, że kwestia legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania była jasna i oczywista. Wynikało to chociażby z dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w rozpatrywanych w ostatnich latach sprawach.

Tymczasem w bieżącym roku Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę starosty na uchwałę rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi powiatu wotum zaufania oraz skargę wójta na uchwałę rady gminy w sprawie nieudzielenia mu wotum zaufania, zakwestionował dotychczasową linię orzeczniczą (postanowienia NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 7560/21 oraz III OSK 4896/21). 

Jak wskazał w zapadłych orzeczeniach, nieudzielenie wotum zaufania zarządowi powiatu czy też wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta nie jest wystarczającą przesłanką do przesądzenia o legitymacji skargowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, ponieważ do stwierdzenia istnienia tej legitymacji konieczne jest nie tylko istnienie, ale przede wszystkim naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem NSA, sama uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania nie prowadzi jeszcze do żadnych bezpośrednich skutków wobec członków zarządu czy też wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie jego obowiązków czy uprawnień. Uchwała nie przesądza o odwołaniu zarządu czy też utracie mandatu wójta, burmistrz, prezydenta miasta, bo stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia ewentualnego głosowania nad odwołaniem zarządu, bądź też do ewentualnego podjęcia uchwały w sprawie referendum o odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. 

Powyższe orzeczenia zaczynają już mieć wpływ na obecnie zapadające rozstrzygnięcia spraw dotyczących nieudzielenia wotum zaufania. Można jednocześnie zauważyć, co też nie może dziwić, kształtujące się różne podejście do zajętego stanowiska przez NSA w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. 

Chociażby, WSA w Szczecinie rozpatrując sprawę nieudzieleni wotum zaufania wójtowi, nie podzielił stanowiska NSA i rozpatrzył merytorycznie sprawę (wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 978/21). WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 140/22, a więc już po zapadłych postanowieniach NSA, również rozpatrzył sprawę, a w treści wprost wskazał, że w jego ocenie nie sposób zakwestionować po stronie skarżącego istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi. Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2022 r., podzielił stanowisko NSA i odrzucił skargę (sygn. akt II SA/Wa 3236/21).

Zatem nie ulega wątpliwości, że ten rok, jako że mamy obecnie czas rozpatrywania raportów o stanie jednostek samorządu terytorialnego (termin do przedłożenia minął 31 maja) i podejmowania decyzji przez organy stanowiące co do wotum zaufania, będzie ciekawy pod kątem kształtowania się linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zapewne bowiem, jak w każdym roku, część organów wykonawczych nie uzyska wotum zaufania, a spór co do prawidłowości tego nieudzielenie zostanie przeniesiony na drogę sądową. Tymczasem koncepcja przedstawiona przez NSA wcale nie wydaje się być pozbawiona sensu, bo czy faktycznie samo nieudzielenie wotum zaufania prowadzi do odwołania organu wykonawczego w sposób nadzwyczajny, swoisty w kontekście już istniejących rozwiązań prawnych?

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Udzielenie wotum zaufania wójtowi

Okres pierwszego kwartału każdego roku, a szczególnie koniec marca w samorządzie terytorialnym był zawsze kojarzony z absolutoriami udzielanymi (bądź nie) wójtom, burmistrzom i prezydentom. Tymczasem, to nie tylko czas absolutoriów, ale także udzielania wotum zaufania organom wykonawczym.

Mocą art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) do prawa samorządowego wprowadzono nową instytucję leżącą w kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, dającą możliwość oceny efektów rocznej pracy organu wykonawczego (art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713). O ile coroczne absolutoria udzielane organom wykonawczym dotyczą kwestii realizacji zadań w wymiarze ściśle finansowym (wykonanie budżetu), o tyle wotum zaufania dotyczy całej reszty zadań wykonywanych przez wójta, burmistrza, prezydenta. 

Udzielanie organowi wykonawczemu wotum zaufania zostało przez ustawodawcę powiązane z obowiązkiem uprzedniego przedstawienia radzie przez wójta, burmistrza, prezydenta raportu o stanie gminy (art. 28aa ust. 1). Wskazany raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust.2).Co ciekawe, ustawodawca połączył kwestię absolutorium z wotum zaufania i postanowił, że debatę nad raportem przeprowadza się podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Ustawa o samorządzie gminnym wprost wskazuje, że w debacie nad raportem o stanie gminy radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, ale także mogą w niej uczestniczyć z prawem głosu mieszkańcy gminy (art. 28aa ust. 5-8). 

W kontekście przebiegu debaty warto przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegowe Wrocławiu zajęte w wyroku z dnia 10 października 2019 r. (III SA/Wr 302/19) – „(…) Wobec przyjętego w art. 28aa SamGminU modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu votum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia votum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata. W ramach tego elementu proceduralnego powinno bowiem nastąpić przedstawienie stanowisk radnych co do raportu, w szczególności w przypadku jego nieakceptacji. O ile można dopuścić koncepcję, że brak dyskusji poprzedzający udzielenie organowi wykonawczemu votum zaufania oznacza brak zastrzeżeń co do raportu przedstawionego przez ten organ i jego pełną akceptację, to w sytuacji nieudzielenia organowi wykonawczemu votum zaufania, uchylenie się przez radnych od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w debacie prowadzi do sytuacji w której: 1) nie można stwierdzić, że głosowanie nad votum zaufania miało związek z oceną raportu, a w konsekwencji - że w ogóle wykonana została jakaś forma nadzoru merytorycznego nad organem wykonawczym i spełniony został wspomniany cel przepisu w postaci zwiększenia społecznej kontroli, 2) dochodzi do całkowitego wypaczenia celu, jakim było zwiększenie transparentności działań organów gminy, skoro można założyć sytuację, że raport o stanie gminy potwierdza prawidłowe wykonanie obowiązków przez burmistrza, zaś radni z nieujawnionych powodów nie udzielają mu votum zaufania, otwierając drogę, do ewentualnego podważania jego mandatu wyborczego i zmniejszając przez to gwarancje z tego mandatu wynikające, 3) zlekceważone zostaje prawo mieszkańców gminy do informacji o działaniach jej organów, skoro zostali oni pozbawieniu możliwości poznania motywów nieudzielenia votum zaufania wybranemu przez tych mieszkańców wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta.” 

Mając na względzie powyższe stanowisko Sądu, warto mieć na uwadze przy przeprowadzaniu debaty, aby nie przybrała ona formy prowizorycznej, szczególnie gdy jej rezultatem będzie nieudzielenie wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi. W innym przypadku, może to prowadzić do stwierdzenie nieważności uchwały o nieudzielenie wotum zaufania organowi wykonawczemu.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Jednocześnie istotne jest, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.Mamy zatem w takiej sytuacji do czynienia z pewnym domniemaniem ustawowym co do skutków określonego postępowania rady gminy. 

Ważnym aspektem w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania jest samo uzasadnienie takiej uchwały. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - „(…) Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.” (wyrok z 14 listopada 2019 r., II SA/Ol 785/19).

Warto zauważyć, że brak udzielenia wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi pociąga za sobą ważne konsekwencje, bowiem w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10). W kontekście powyższego może powstać wątpliwość czy wskazany przepis znajdzie zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały za dany rok przez organ nadzoru lub sąd administracyjny (jedna z dwóch uchwał jest nieważna). Wydaje się, że z uwagi na skutki prawne stwierdzenia nieważności, a więc od samego początku – ex tunc, tak jakby danej uchwały nigdy nie było w obrocie prawnym należy przyjąć, że  podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w kolejnym roku po stwierdzeniu nieważności takiej uchwały za poprzedni rok, nie może aktywować kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Tylko bowiem ważne  i funkcjonujące w obrocie prawnym uchwały mogą stanowić podstawę kompetencji rady gminy określonej w art. 28aa ust. 10.

Odpowiednie przepisy dotyczące raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego i udzielania wotum zaufania zawierają także ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej