Projekt zmiany ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach

Nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi został wprowadzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.), które weszły w życie 1 stycznia 2012 r. Następnie już 6 marca 2013 r. (na 4 miesiące przed wejściem w życie całego systemu gospodarki odpadami komunalnymi) dokonano nowelizacji wprowadzonych rozwiązań prawnych (ustawa z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – Dz. U. poz. 228).  Ostatecznie system rozpoczął funkcjonowanie 1 lipca 2013 r. 

www.morguefile.com

Wprowadzone przepisy od samego początku budziły wiele kontrowersji, szczególnie w zakresie sposobu wyliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązku przeprowadzania przez gminy przetargów na odbieranie odpadów komunalnych lub też na ich zagospodarowanie, przejęcia obowiązków właścicieli nieruchomości przez określone podmioty pełniące zarząd nieruchomością. W związku z licznymi wątpliwościami co do konstytucyjności przepisów ustawy, Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. K 17/12, stwierdził niezgodność części z nich z ustawą zasadniczą z uwagi na naruszenia konstytucyjnych reguł ustanawiania podatków i innych danin publicznych (art. 84, 217 oraz 168 Konstytucji RP). Jednocześnie Trybunał orzekł o konieczności uzupełnienia przez ustawodawcę przepisu art. 6k ustawy o określenie maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także nałożył obowiązek zmiany przepisów dotyczących zwolnień przedmiotowych i dopłat. 

Aktualnie w przygotowaniu jest kolejna nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W dniu 14 marca 2014 r. został wniesiony poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz o zmianie ustawy o własności lokali. Wnioskodawcami są posłowie klubu parlamentarnego ugrupowania rządzącego, a więc istnieje duże prawdopodobieństwo, że proponowane zmiany zostaną uchwalone. W uzasadnieniu wskazano, że zmiana ustawy „wprowadza najpilniejsze zmiany w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne dla uniknięcia rozbieżności interpretacyjnych przy ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz zapewniające jej prawidłowe funkcjonowanie. Jest to uwzględnienie najczęściej zgłaszanych problemów utrudniających stosowanie ustawy, zgłaszanych przez gminy, przedsiębiorców uczestniczących w odbieraniu i gospodarowaniu odpadami komunalnymi oraz przez właścicieli nieruchomości. Nie zostały objęte zakresem projektowanej nowelizacji zmiany problemowe, wymagające pogłębionej analizy, jak chociażby wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. 17/12.” Brak objęcia nowelizacją problemów systemowych wiąże się z całą pewnością z faktem powołania przez Ministra Środowiska Zespołu do spraw analizy wdrażania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Zarządzenie Nr 6 Ministra Środowiska z dnia 16 stycznia 2014 r.), którego celem jest m.in. opracowanie propozycji zmian legislacyjnych i organizacyjnych w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym także zrealizowanie postulatów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny.  

Proponowane zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obejmują m.in.: doprecyzowanie pojęcia właściciela nieruchomości, doprecyzowanie obowiązków gmin w zakresie sporządzania corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, doprecyzowanie pojęcia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz określenie minimalnego zakresu odpadów przyjmowanych przez punkt, zagadnienia związane z ponoszeniem opłaty za gospodarowanie odpadami, wyłączenie konieczności składania nowej deklaracji w przypadku zmiany stawki opłaty, doprecyzowanie zakresu pozbywania się odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości (wszystkie w ramach opłaty), wprowadzenie ograniczenia ilości niektórych odpadów odbieranych z nieruchomości lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obowiązki podmiotów odbierających odpady komunalne oraz prowadzących regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. 

Projekt ustawy można znaleźć na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/Projekty/7-020-941-2014/$file/7-020-941-2014.pdf

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Opinia jako element procedury uchwałodawczej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego

W wielu przypadkach przepisy prawa wymagają, aby organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, przed podjęciem uchwały, występowały o opinię do innych organów administracji publicznej, zewnętrznych podmiotów lub organizacji społecznych. Brak wystąpienia o opinię w takim przypadku w orzecznictwie sądów i organów nadzoru uznawany jest za istotne naruszenie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest naruszeniem prawa brak uzyskania opinii, lecz brak wystąpienia o taką opinię. 

www.morguefile.com

Niezasięgnięcie opinii w przypadkach wymaganych przez przepis ustawy stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w określonej sprawie. Co istotne opinii, o których mowa, nie należy utożsamiać z uzgodnieniem. W odróżnieniu od uzgodnień nie mają one charakteru wiążącego. Oznacza to, że organ na zasadzie fakultatywności po ich analizie może zawarte w nich uwagi uwzględnić bądź je pominąć. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że termin, w jakim podmiot, do którego skierowano projekt, powinien wydać opinię, nie jest terminem zawitym. Niezależnie od tego czy wynosi on 7, 14 czy 21 dni domniemywa się, że opinia wydana po upływie terminu jest pozytywna. W takiej sytuacji organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może w ogóle nie brać pod uwagę wydanej po terminie opinii.

Spełnienie wymogu zasięgnięcia opinii może nastręczać wątpliwości w sytuacji, gdy przepis prawa wymaga, aby organ zasięgnął opinii organizacji społecznej, a taka nie ma siedziby na terenie gminy. Jako przykład w tym zakresie można wskazać art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, który wymaga, aby rada gminy, przed podjęciem uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przedłożyła jej projekt do zaopiniowania m. in. organizacjom społecznym działającym na obszarze gminy, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. 

Niejednokrotnie rady gmin nie zasięgają opinii tych organizacji, powołując się na fakt, że na terenie podległym ich właściwości (obszarze gminy) nie działa (nie ma siedziby) żadna organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Tego typu interpretację należy uznać za wadliwą, a samo działanie za istotne naruszenie procedury podejmowania uchwały w tym zakresie. Za działającą na terenie gminy należy uznać bowiem każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia. Zasięg działania takiej organizacji wyznaczają jej przepisy wewnętrzne w postaci statutu lub innego aktu. Na ich podstawie dana gmina powinna rozstrzygnąć, czy zasięg działania organizacji obejmuje jej obszar. Nie chodzi tu o bezwzględny obowiązek zasięgania opinii wszystkich organizacji, których zakres działania obejmuje teren gminy. Stosując wykładnię celowościową, należy przyjąć, że obowiązek, o którym mowa, zostaje spełniony, gdy gmina wystąpi o opinię przynajmniej do jednej organizacji społecznej, której celem statutowym jest ochrona zwierząt i której zasięg działania obejmuje teren gminy. Tak przyjęty kierunek potwierdzany jest niejednokrotnie w uzasadnieniach do ustaw wprowadzających wymóg zasięgania opinii organizacji społecznej lub innych podmiotów. Tak też było w przypadku wprowadzenia obecnego brzmienia wskazanego wyżej przepisu ustawy o ochronie zwierząt, z którego wynika m. in., że „Wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z nimi może odbywać się wyłącznie na mocy uchwały właściwej rady gminy, podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii działającym na podstawie odrębnych przepisów oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami w Polsce lub innej organizacji społecznej o podobnym statutowym celu działania.” Należy w tym miejscu sprostować, że w ostatecznym brzmieniu ustawy obowiązek uzgodnienia z powiatowym lekarzem weterynarii zastąpiono wymogiem uzyskania opinii.

Pogląd odmienny od wyżej prezentowanego, zakładający, że wymagany obowiązek w zakresie uzyskania opinii od organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, należy sprowadzić tylko i wyłącznie do organizacji mających siedzibę na terenie gminy, może prowadzić do naruszenia zasady lege non distinguente nec nostrum est distinguere (gdy ustawa nie rozróżnia, nie do nas należy rozróżnianie). Oznacza to, że rada gminy nie może zawęzić wymogu uzyskania opinii tylko do określonego rodzaju organizacji społecznej, a zatem przepis nie zwalnia z obowiązku uzyskania opinii z tego powodu, że odpowiednia organizacja nie posiada siedziby na terenie gminy. Oczywistym jest, że w przypadku gdy organizacje takie działają na terenie gminy, właśnie opinii tych organizacji należy zasięgać. Przy zastosowaniu wykładni celowościowej na uwagę zasługuje fakt, że w tego typu przepisach kompetencyjnych zamiarem ustawodawcy jest skonstruowanie przepisu w taki sposób, aby w przypadku braku siedziby takiej organizacji na terenie gminy istniała możliwość zasięgnięcia opinii tych organizacji, które swym zasięgiem działania obejmują obszar gminy, niezależnie od położenia ich siedziby. Jeżeli siedziba określonej organizacji społecznej nie znajduje się na terenie gminy, nie oznacza to, że organizacja ta nie zna lokalnych problemów i uwarunkowań określonej gminy w zakresie prowadzonej przez nią działalności. Powyższe znajduje wyraz w orzeczeniu NSA z dnia 10 lipca 2007 roku sygn. akt I OSK 1146/07. 

Należy zatem przyjąć, że to na gminie spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma ona więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź potwierdzenia, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe – jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej