Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli.
Komisja rewizyjna jest obecnie, oprócz komisji skarg, wniosków i petycji jedyną komisją rady, której powołanie jest obligatoryjne. Wynika to oczywiście z faktu posiadanych kompetencji przez komisję rewizyjną, które w większości sprowadzają się do sprawowania kontroli rady w stosunku do organu wykonawczego gminy. Mając na względzie ważną rolę komisji rewizyjnej w strukturze organizacyjnej organów gminy, ustawodawca w art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (przewodniczący i wiceprzewodniczący rady).
Ustalenie przez ustawodawcę składu komisji rewizyjnej z uwzględnieniem przedstawicieli wszystkich klubów radnych wynika właśnie z uznania doniosłości funkcji kontrolnej komisji rewizyjnej oraz potrzeby zapewnienia politycznym reprezentacjom radnych zrzeszonych w klubach realnej możliwości uczestniczenia w sprawowaniu kontroli nad funkcjonowaniem sfery wykonawczej działalności gminy.
Jednak czy w związku z powyższym powołanie do prac w komisji rewizyjnej rady przedstawicieli wszystkich klubów radnych jest zawsze bezwzględnie obligatoryjne?
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13 – (…) prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. Jego podstawę stanowi prawo publiczne a pominięcie przedstawicieli określonego klubu lub klubów przez radę powiatu przy powoływaniu komisji rewizyjnej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem. Prawo klubu do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej wprowadzono po to, by radni wszystkich opcji politycznych mogli, na podobnych zasadach, wykonywać mandat, dysponując taką samą wiedzą.
Trzeba zauważyć, że rada gminy nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub radnych. Samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład komisji, gdyż wyboru dokonuje rada gminy jako organ kolegialny (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 233/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 2351/11). W orzecznictwie podnosi się, że uprawnienie klubu do zgłoszenia swego kandydata nie może sprowadzać się do narzucenia radnym kandydata, na którego nie wyrażają zgody. W sytuacji gdy zgłoszony przez klub kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów, powinien zgłosić kandydaturę innego radnego. W przypadku, gdy klub odmówi wskazania swego kandydata do komisji, nie można skutecznie zarzucić radzie, że ustalając skład komisji rewizyjnej bez przedstawiciela danego klubu, podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa. O takim naruszeniu można natomiast mówić wówczas, gdyby żaden ze zgłoszonych przez klub kandydatów nie został wybrany (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Ke 256/19).
Natomiast w sytuacji, gdy klub radnych rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej lub nie widzi możliwości zmiany stanowiska w kwestii zgłoszonego przez siebie kandydata, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania pracy organów gminy. Z kolei takie, świadome, działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13).
Zatem powołanie przedstawicieli wszystkich klubów rannych w skład komisji rewizyjnej jest co do zasady obligatoryjne, jednak z uwagi na zaistniałe okoliczności związane z wyborem konkretnych radnych, zarówno działania samej rady gminy jak również klubu radnych mogą prowadzić do naruszenia prawa. Jak wskazano bowiem powyżej, działania klubu radnych nie mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania komisji rewizyjnej, bo takie działanie nie stanowi już realizacji przysługujących praw, lecz niedozwolone nadużycie tych praw. Z kolei rada gminy wprost odmawiająca powołania w skład komisji rewizyjnej wszystkim zgłoszonym przez klub radnych kandydatkom w sposób istotny narusza przepis art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
Jednocześnie, z uwagi na doniosłe funkcji komisji rewizyjnej, w przypadku gdy na danej sesji rady gminy nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, to próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, a organy gminy i kluby radnych powinny dążyć do wypracowania porozumienia w sprawie wyboru konkretnego kandydata.
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.pixabay.com
