Zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego

Jednym z przymiotów jednostki samorządu terytorialnego jest jej samodzielność wyrażająca się w możliwości podejmowania działań wynikających z własnej woli wyrażonej przez jej organy pochodzące z wyboru w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednocześnie w myśl art. 7 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, jest to samodzielność określona jako "samodzielność w ramach prawa". Z tych też względów działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Konsekwencją kompetencji nadzorczych wynikających z przepisów konstytucyjnych jest art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Zgodnie z tym przepisem w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję (ust. 1). Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3). Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania (ust. 4).

Ustawodawca wyposażając organy nadzoru w możliwość tak daleko idącej ingerencji w działalność samorządu gminnego wskazał jednocześnie na wymóg obligatoryjnego wystąpienia przesłanki warunkującej skorzystanie z tego trybu nadzoru. Mianowicie, możliwość zastosowania przepisu art. 97 ustawy o samorządzie gminnym została ograniczona do sytuacji nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem, a nie prawem. Przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, bez nadziei na szybką poprawę, to nie tylko naruszanie Konstytucji i ustaw, które mogłoby stać się podstawą wniosku do Sejmu o jej rozwiązanie. Sam bowiem brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, bez nadziei na szybką poprawę stanowi właśnie naruszenie ustawowych obowiązków jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca określając przesłanki w art. 97 ustawy nie posługuje się określeniem kwalifikowanego braku skuteczności.

Z uwagi na treść art. 97 ust. 2 ustawy, rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów ma charakter uznaniowy, przy czym uprawnienie organu nadzoru w tym zakresie nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym aspekcie. Poza bowiem wskazanymi w tym przepisie ustawy przesłankami formalnymi, musi przede wszystkim ziścić się obligatoryjna przesłanka w postaci nierokującej nadziej na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Z tych też względów Prezes Rady Ministrów podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest obowiązany badać stan zagrożenia w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to zatem dokonanie na podstawie zebranych dowodów analizy realizacji zadań stojących przed jednostką samorządu terytorialnego oraz realnych możliwości ich realizacji w przyszłości, w zależności od stanu zaistniałego zagrożenia. W tym kontekście trzeba mieć na względzie, że gmina jest podmiotem władzy publicznej, a posiadany przez nią majątek jest majątkiem publicznym i podlega wynikającym z tego faktu rygorom określonym przez prawo publiczne. Ocena braku skuteczności obejmuje zatem wszelkie działania organów gminy, także związane z obrotem majątkiem gminy dokonywane z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym. W tym zakresie mieści się również zwiększanie zobowiązań cywilnoprawnych lub ich niewykonywanie, jeśli w rezultacie prowadzą do skutków finansowych przyczyniających się do braku skuteczności działania.

Niezależnie natomiast w jakim stopniu jeden z organów gminy przyczynił się do powstania sytuacji, o której mowa w art. 97 ust. 1 i 2 ustawy, z uwagi na ich wzajemne funkcjonalne powiązanie, skutki zastosowania tego środka nadzoru obejmują oba organy. Przepis art. 97 nie wymaga rozważania wskazanych przesłanek odrębnie w stosunku do każdego z organów gminy. Oba organy tworzą bowiem system organów gminy, wzajemnie powiązany i z tego względu ustawodawca wiąże zastosowanie przewidzianego środka nadzoru z jednoczesnym zawieszeniem zarówno organu stanowiącego jak również wykonawczego gminy.

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy uprawniona jest zarówno rada gminy, jak i wójt gminy, jeżeli organy te podejmą stosowną uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania w określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Analiza treści powyższego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest co do zasady obowiązkowe, natomiast obowiązek taki nie powstaje jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą odpowiednie wymogi (przed powstaniem możliwości przyłączenia do sieci) bądź też budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Brzmienie przepisu wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia.

Trzeba jednocześnie zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139), która w art. 2 pkt 5 stanowi, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 przywołanej ustawy realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Definicja przyłącza zawiera dwie sytuacje, a mianowicie gdy na nieruchomości jest studzienka i wówczas przyłącze zaczyna się za pierwszą studzienką, a kończy na sieci, oraz gdy nie ma studzienki - wtedy przyłącze stanowi odcinek łączący wewnętrzną instalację z granicą nieruchomości. Zatem tylko w tych przypadkach przyłączenie może być uznane za technicznie możliwe i uzasadnione (pomijając walory ekonomiczne, gdy odległość od sieci jest znaczna). Jednak w żadnym przypadku przyłączenie do sieci nie może się wiązać z jakąkolwiek rozbudową sieci kanalizacyjnej przez właściciela nieruchomości (np. gdy przy granicy nieruchomości nie ma studzienki do której byłaby realna możliwość przyłączenia).

Zaistnienie przesłanek umożliwiających przyłączenie do sieci kanalizacyjnej powoduje ziszczenie się obowiązku właściciela nieruchomości w tym zakresie. Równocześnie po stronie organu gminy (wójta) sprawującego nadzór nad realizacją obowiązków ustawowych powstaje możliwość władczej ingerencji w postaci wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku, gdy stwierdzono brak obowiązkowego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 7 ustawy). Wykonywanie decyzji podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.).

Trzeba mieć również na uwadze, że ewentualna budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wymaga odpowiedniego zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 209 ze zm.). Z kolei budowa przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji zaistnienia obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej może spowodować wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

(por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 238/13, z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1072/12, WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 164/16, WSA w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 129/16, WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1506/15)

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com 

Czytaj dalej

Udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości

Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w określonym celu i przypadkach wymienionych w pkt 1 - 12 tego przepisu. Przewidziana tym przepisem możliwość udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, stanowi odstępstwo od zasady sprzedaży lokali gminnych za cenę odpowiadającą ich wartości rynkowej. Jednakże w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości (art. 68 ust. 1b ustawy.). 

Rozpatrując treść przywołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, trzeba mieć na względzie, że udzielanie bonifikat przy określonym przez ustawodawcę rodzaju sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem organu, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot - "organ może udzielić bonifikaty od ceny". Mamy zatem w tym przypadku do czynienia z uznaniem administracyjnym, tj. sytuacją, gdy sposób ukształtowania pozycji prawnej obywateli (ich praw lub obowiązków) pozostawiony został woli właściwego organu. Właściwy organ nie ma więc obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład odpowiedniego zasobu w drodze bezprzetargowej. 

Jeżeli jednak właściwy organ zdecyduje się na wprowadzenie bonifikat (generalnie lub jednostkowo), to podjęte w tym zakresie zarządzenie albo uchwała powinny określać warunki udzielenia bonifikaty. Jednocześnie ustawodawca nie ograniczył przy tym organu, co do charakteru wprowadzanych warunków. Mogą to być zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. W zakresie warunków przedmiotowych w orzecznictwie zauważa się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Natomiast warunki podmiotowe mogą być ukształtowane poprzez wskazanie określonej grupy podmiotów, którym owa bonifikata będzie przysługiwała, jak i poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym nie będzie przysługiwała. 

Obowiązek określenia w zarządzeniu lub uchwale warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Z uwagi na charakter przyznanej kompetencji uznania administracyjnego, różnicowanie warunków uzyskania bonifikaty wymaga jedynie oparcia o jasne i sprawiedliwe zasady. Nie oznacza natomiast obowiązku przyznania bonifikat każdemu zainteresowanemu.

Ustawa zawiera również regulacje dotyczące ewentualnego obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty. Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy, jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu (art. 68 ust. 2 ustawy). W ust. 2a ustawodawca wskazał na ustawowe wyłączenia stosowania powyższego przepisu wskazując na ściśle określone przypadki, m.in. zbycia na rzecz osoby bliskiej, sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeśli środki uzyskane z jego sprzedaży wykorzystane zostały w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego. Niezależnie od ustawowych wyłączeń stosowania obowiązku zwrotu bonifikaty, na podstawie ust. 2c tego artykułu ustawy właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Tzw. „ustawa dekomunizacyjna”

Mówiąc o tzw. „ustawie dekomunizacyjnej” mamy na myśli ustawę z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 744).

Mocą przedmiotowej ustawy wprowadzono do obowiązującego porządku prawnego wytyczne co do stosowania możliwych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy nazwy powyższych obiektów, ulic i placów nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 dodatkowo wskazał co należy rozumieć przez nazwy propagujące komunizm - odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989. Ustawa ogranicza zatem wyłączną kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do decydowania w zakresie nadawania nazw obiektom (stanowiącym własność samorządu) lub przestrzeniom publicznym znajdującym się na ich terenie. 

Ustawa poza jej obowiązywaniem na przyszłość, zawiera również w art. 6 ust. 1 obowiązek nałożony na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego dokonania zmiany już obowiązujących nazw niespełniających wymogów ustawy w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W zakresie powyższego obowiązku organów jednostek samorządu terytorialnego, warto zwrócić uwagę na jego konstrukcję. Ustawodawca posłużył się bowiem znaną już w ustawodawstwie konstrukcją (chociażby w przypadku planowania i zagospodarowania przestrzennego), a mianowicie obowiązku bez sankcji z jednoczesnym zastępczym jego wykonaniem przez organ administracji rządowej w województwie jakim jest wojewoda. Zatem, jeżeli właściwy organ samorządu terytorialnego pomimo obowiązywania na terenie danej jednostki nazwy niespełniającej wymogów ustawowych nie dokona jej zmiany w przewidzianym ustawowo terminie, zrobi to wojewoda w drodze zarządzenia zastępczego w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin określony dla tego organu. Nietrudno zauważyć, że bezpośrednią konsekwencją tak ukształtowanego obowiązku może być praktyczny brak aktywności właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie, gdyż i tak ostatecznie obowiązanym do wykonania zapisów ustawy będzie wojewoda. Z kolei powstaje również pytanie, skąd wojewoda będzie czerpał informacje o potencjalnie niezgodnych z ustawą nazwach i w jaki sposób będzie weryfikował obowiązujące już nazwy. Niewątpliwie w pewnych przypadkach weryfikacja takich nazw może przybrać charakter ocenny, bądź też wręcz subiektywny. 

Ponadto, ustawa stanowi, że wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1 ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy). Stwierdzenia nieważności wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że dana nazwa jest niezgodna z wymogami ustawowymi. Wojewoda może także zasięgnąć opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa. Opinie, w tym zakresie powinny być przedstawiane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania wojewody. Natomiast, jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego nie zostanie nadana nowa nazwa, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy. W tym przypadku trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca wskazał warunek takiego działania wojewody, a mianowicie nadanie nazwy musi być konieczne do oznaczania adresów (art. 3 ust. 1 ustawy). Wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej będzie wymagało uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Nadto, ustawa wprowadza w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę niestosowaną do tej pory instytucję zawieszenia ustawowego 30 – dniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały, a liczonego od daty wpływu uchwały do wojewody (art. 2 ust. 3 ustawy).

Pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy będą wolne od opłat (art. 5 ust. 1 ustawy), a sama zmiana nazwy nie będzie miała wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową (art. 5 ust. 2 ustawy).

Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Płatne parkowanie w sobotę

Zgodnie z art. 13b ust. 1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobiera się opłatę ustaloną przez radę gminy w granicach ustalonych przez ustawodawcę w przywołanej ustawie. 

W zakresie wykładni przytoczonego przepisu wątpliwości interpretacyjne powoduje prawidłowe odczytanie znaczenia terminu „dnia roboczego”. Powyższe potęguje fakt, że ustawodawca nie zawarł w obowiązującym porządku prawnym definicji legalnej "dni roboczych". Z tych też względów w praktyce pojęcie to rozpatrywane jest w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog takich dni zawiera ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z treści tej ustawy wynika natomiast, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. 

W tym kontekście trzeba zauważyć, że charakter soboty był przyczyną wielu wątpliwości interpretacyjnych zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego. Problem ten stanowił przedmiot rozważań Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09), ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11).

Sąd Najwyższy w swoim orzeczeniu wskazał, że o dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności, a nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, gdyż jako dni wolne nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów pracy.

Natomiast w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem K.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy , za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Chociaż powyższa uchwała zapadła w odmiennym stanie faktycznym i w odniesieniu do interpretacji innego przepisu ustawowego to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji " dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne w ramach obowiązującego systemu prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjne w Poznaniu w wyroku z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16; w Opolu w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 143/15; w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13).

Przedstawione stanowisko dotyczące charakteru soboty na gruncie art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych zaaprobował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15 wskazując, że Dni wolne od pracy wyznaczone zostały ustawą z 1951 r. Są to niedziela i wymienione w jej treści święta. Ten katalog nie ma jednak charakteru zamkniętego, również ze względu na to, że przepisami kodeksu pracy został wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy. A w ślad za tym powszechnie przyjęto, że tym dodatkowym dniem wolnym od pracy jest właśnie sobota. (…) Sklepy są czynne także w niedzielę, ale to nie oznacza, że są to dni robocze.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Zaskarżalność czynności w postępowaniu o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy

Gmina w celu realizacji zadania własnego w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 poz. 140 ze. zm.) tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy.

Zgodnie z definicją ustawową, mieszkaniowym zasobem gminy są lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są ustalane w drodze uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W ramach postępowania w zakresie wynajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu mieszkalnego składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową (w przypadku jej funkcjonowania). Weryfikacja jest dokonywana w oparciu o ustalone przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określające m. in. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Pozytywne rozpatrzenie wniosku nie oznacza jednak, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, bo to zależy również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy. Trzeba mieć na uwadze, że działania podejmowane na pierwszym etapie postępowania nie stanowią ani oferty zawarcia umowy najmu lokalu, ani negocjacji tej umowy. Działanie organu gminy na tym etapie ma bowiem charakter administracyjnoprawny, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie składającej wniosek może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zarządzenie organu wykonawczego gminy odmawiające zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie posiada charakteru cywilnoprawnego, rozstrzyga bowiem w sposób jednoznaczny o możliwości ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Z tych też względów zarządzenie takie stanowić będzie akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym, bezpośrednią konsekwencją charakteru prawnego aktu rozstrzygającego o umieszczeniu lub odmowie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest możliwość jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Na drugim etapem postępowania podejmowane są działania związane z ewentualnym zawarciem umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy. W tym przypadku, charakter tych działań, a więc np. negocjacje zapisów umowy czy też samo zawarcie umowy, należy rozpatrywać zgoła odmiennie niż na pierwszym etapie postępowania. Kwestia bowiem zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Najem lokalu gminnego powinien odpowiadać regulacjom umowy najmu określonym w Kodeksie cywilnym. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminy fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, zawiera uchwała organu stanowiącego gminy będąca aktem prawa miejscowego. Zatem czynności polegające na zawarciu, odmowie zawarcie umowy najmu, czy też odmowie przedłużenia umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, czyli gminy, złożone przez jej organ umocowany do jej reprezentowania. Powyższe działania są więc czynnościami z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). W efekcie zawarcie, odmowa zawarcia umowy najmu, czy też odmowa przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy nie stanowi czynności z zakresu z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1786/15).

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Park kulturowy

W polskiej przestrzeni publicznej, z uwagi na uwarunkowania historyczne oraz kulturowe mamy do czynienia z licznymi elementami krajobrazu będącymi świadectwem minionego czasu. Nierzadko jednak władze lokalne pomimo szczerych chęci mają problem z wdrożeniem pożądanego sposobu zagospodarowania takich obszarów lub poszczególnych jego elementów w celu zachowania ich walorów historycznych i kulturowych. Temu celowi może służyć utworzenie parku kulturowego.

Bezpośrednią podstawą prawną umożliwiająca utworzenie parku kulturowego na terenie gminy jest art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 poz. 1446 ze zm.). W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Powyższy przepis wskazuje, że w ramach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami park kulturowy jest jednym z narzędzi ochrony zabytków nieruchomych (oprócz uznania za pomnik historii, wpisu do rejestru zabytków czy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), ale o specyficznym charakterze. Może bowiem obejmować swoim zasięgiem nie tylko poszczególne elementy krajobrazu o walorach historycznych i kulturowych, lecz także cały krajobraz kulturowy, w skład którego wchodzą zarówno zabytki nieruchome charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, jak również inne elementy tworzące spójną całość. W aktualnym stanie prawnym (nowelizacja ustawy z dniem 11 września 2015 r. – Dz. U. z 2015 poz. 774) pod pojęciem krajobrazu kulturowego należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze i wytwory cywilizacji, historycznie ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych i działalności człowieka.

Uchwała rady gminy o utworzeniu parku kulturowego określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że uchwała o utworzeniu parku kulturowego ze względu na swoje cechy (powszechne obowiązywanie) stanowi akt prawa miejscowego publikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Nowelizacja ustawy dodała również przepis wyznaczający wymogi proceduralne w zakresie podejmowania uchwały przez radę gminy. Zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy rada gminy ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu prac nad utworzeniem parku kulturowego, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących projektu uchwały o utworzeniu parku kulturowego, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Zasadniczym jednak przepisem kształtującym treść uchwały o utworzeniu parku kulturowego jest art. 17 ustawy. Na terenie parku kulturowego lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące: 1) prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej; 2) zmiany sposobu korzystania z zabytków nieruchomych; 3) umieszczania tablic, napisów, ogłoszeń reklamowych i innych znaków niezwiązanych z ochroną parku kulturowego, z wyjątkiem znaków drogowych i znaków związanych z ochroną porządku i bezpieczeństwa publicznego, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1; 3a) zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury; 4) składowania lub magazynowania odpadów.

Interpretacja powyższego przepisu musi prowadzić do wniosku, że rada gminy tworząc park kulturowy może posługiwać się tylko i wyłącznie ograniczeniami lub zakazami dotyczącymi kwestii wskazanych w art. 17 ustawy. Należy w tym miejscu bowiem podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny przy jednoczesnym zakazie dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławia z dnia 19 marca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wr 745/14).

Niezwykle istotnym elementem uchwały z punktu widzenia jej legalności jest określenie granic parku kulturowego, które powinny być oznaczone w sposób dokładny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Wymóg ten wiąże się ściśle z definicją parku kulturowego jako obszaru, w którym funkcjonuje szczególny reżim prawny, a korzystanie z niektórych praw - zwłaszcza prawa własności - jest ograniczone. Na powyższą kwestię zwrócił uwagę m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1487/07). Z powyższym wiąże się także kwestia ewentualnego odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości na skutek ustanowienia zakazów i ograniczeń w ramach parku kulturowego. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy w takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy art. 131-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.). Warto tylko wskazać, że wysokość odszkodowania na żądanie poszkodowanego ustala właściwy starosta w drodze decyzji, a decyzja taka jest niezaskarżalna. Natomiast strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, wnieść powództwo do sądu powszechnego.

Z powstaniem parku kulturowego wiążą się także dodatkowe obowiązki organów jednostki samorządu terytorialnego. Po pierwsze, wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy (art. 16 ust. 3 ustawy). Po drugie, dla obszarów, na których utworzono park kulturowy, sporządza się obowiązkowo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 16 ust. 6 ustawy). Z kolei z przepisem tym ściśle związana jest norma wyrażona w art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nią w przypadku, gdy dla danych obszarów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązek przystąpienia do jego sporządzenia powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku.

Mając na uwadze uregulowania ustawowe określające zakres przedmiotowy uchwały o utworzeniu parku kulturowego, z całą pewnością można stwierdzić, że odpowiednie i przemyślane ich zastosowanie połączone z pewną wizją władz lokalnych co do kształtu i sposobu zagospodarowania przestrzeni o walorach historycznych i kulturowych, może przyczynić się do pozytywnych i oczekiwanych zamian na obszarze objętym parkiem kulturowym. Wydaje się, że dobrym przykładem tego typu przedsięwzięć są parki kulturowe funkcjonujące na terenie Krakowa i Wrocławia.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Dostęp radnego do informacji publicznej

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi (…). Powyższy przepis wyłącza stosowanie ustawy w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie uregulowanym przepisami ustaw szczegółowych. Dla przykładu, takim innym trybem, w rozumieniu tego przepisu są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), bądź też ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.).

W kontekście powyższego zdarzają się przypadki, że osobie pełniącej mandat radnego jednostki samorządu terytorialnego, która jednocześnie wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej spraw danego samorządu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawia się jej udzielenia z uwagi właśnie na pełnienie mandatu i możliwość uzyskania takich informacji w trybie zgłaszania postulatów, interpelacji i zapytań radnych. Częstokroć za podstawę takiego działania wskazuje się zapisy statutów jednostek samorządu terytorialnego ustanawianych w myśl przepisów samorządowych ustaw ustrojowych, które niejako mają stanowić te inne tryby dostępu radnego do informacji publicznej, którą jest zainteresowany.

Tymczasem trzeba zauważyć, że radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje poprzez udział w posiedzeniach rady, pozostaje także obywatelem i jak każdy obywatel, ma prawo do formułowania indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Trzeba mieć także na względzie, że społeczna rola radnego wymaga wiedzy na temat spraw danego samorządu, której poszerzenie in pleno (w pełnym składzie) niejednokrotnie może być niemożliwe z uwagi na uwarunkowania polityczne istniejące w samej radzie.

Tryb związany z możliwością zgłaszania postulatów, interpelacji i zapytań przez radnych, nie można natomiast uznać za tryb, przy pomocy którego radny dla własnych potrzeb, w sposób indywidualny mógłby domagać się informacji publicznej, bowiem jest to tryb przewidziany dla realizacji kompetencji rady, a więc organu kolegialnego, w skład którego wchodzi radny. Tym samym tryb ten nie może wyłączać stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli radny w trybie jej przepisów zwróci się o informację publiczną, której tematyka lub zakres odbiegają od zakresu zainteresowania rady, działającej jako gremium kolegialne. Przyjęcie bowiem, że tryb sprawowania kontroli przez radę (sejmik) nad organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jest także trybem służącym realizowaniu przez radnego indywidualnej kontroli w zakresie spraw publicznych dotyczących danego samorządu, co miałoby wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkowałoby nieuprawnionym ograniczaniem konstytucyjnych uprawnień radnego jako obywatela. Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli mogłoby doprowadzić do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej.

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służyć powinno jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady stanowią podstawy obywatelskiego prawa do informacji publicznej, mają sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli nad sprawami publicznymi. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że w art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wprowadził zapis, zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zatem obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pełniący funkcję radnego, nie musi wykazywać jakiegokolwiek interesu, jak również nie musi wskazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, ani też nie musi wyjaśniać, czy pełni określoną funkcję publiczną (poza przypadkami żądania informacji o charakterze przetworzonym).

(por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2026/13,z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 175/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2015 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 164/14, w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 603/13)

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Petycje

W dniu 6 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1195), która zgodnie z jej art. 1 określa zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących petycji.

Jak czytamy w uzasadnieniu do ustawy: „Prawo petycji należy do kategorii praw politycznych, co wynika z umieszczenia go w podrozdziale "Wolności i prawa polityczne" rozdziału II Konstytucji RP. Charakter petycji, jako prawa politycznego wynika z tego, że petycje składane są do organów władzy publicznej w interesie publicznym, a gdy są składane do organizacji i instytucji społecznych winny mieć związek ze zleconymi im zadaniami z zakresu administracji publicznej. Polityczna natura petycji wynika także z charakteru motywów, którymi kierował się ustawodawca wprowadzając prawo petycji do Konstytucji RP. Z prac nad projektem Konstytucji wynika, że petycje, a także wnioski i skargi wraz z prawem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, skargi konstytucyjnej miały zastąpić i tym samym wypełnić lukę, jaka powstała po odrzuceniu w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego propozycji prawa do partycypacji obywateli w działalności publicznej, o którym traktowały niektóre projekty Konstytucji zgłoszone do Komisji. (…) Należy podkreślić, że pomimo wspólnej regulacji prawnej w art. 63 prawo petycji jest odrębnym prawem, różnym od skarg i wniosków. Wynika to z określenia tego prawa podmiotowego inną, własną nazwą, wysunięcia petycji w porządku przepisu Konstytucji RP na plan pierwszy, a także historycznych związków z takim prawem w Konstytucji Marcowej z 1921 r. oraz związków porównawczych z petycjami w prawie innych państw demokratycznych (Holandii, Belgii, Szwajcarii, RFN, Hiszpanii, Portugalii, Grecji).”

Mając na uwadze powyższe, ustawodawca wskazał, że ustawa ma na celu wypełnienie obowiązku dostosowania ustawodawstwa zwykłego do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest do określonego w art. 63 obowiązku ustawowego uregulowania trybu rozpatrywania petycji. Zatem, z powyższego wynika, że ustawodawca uznał za szczególnie ważne uregulowanie w sposób odrębny trybu wnoszenia oraz rozpatrywania petycji w odróżnieniu od wniosków i skarg, o których mowa w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie z uchwaleniem ustawy o petycjach, ustawodawca dokonał zmiany działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i obecnie nie dotyczy on już petycji, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio w sprawach nieuregulowanych w ustawie o petycjach.

Zgodnie z zapisami ustawy petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów. Z kolei przedmiotem petycji może być żądanie zmiany przepisów prawa, podjęcie rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji (art. 2 ust.3). Natomiast adresatem takiej petycji są organy władzy publicznej, a także do organizacje lub instytucje społeczne w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Petycja można złożyć w interesie publicznym, podmiotu wnoszącego lub podmiotu trzeciego, za jego zgodą. 

Petycję składa się w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 4 ust. 1). W swojej treści powinna zawierać oznaczenie podmiotu ją wnoszącego, co jednoznacznie wskazuje, że nie może przybrać charakteru anonimowego. Ponadto, powinna zawierać wskazanie miejsca zamieszkania albo siedziby podmiotu wnoszącego petycję oraz adresu do korespondencji; oznaczenie adresata petycji; wskazanie przedmiotu petycji.

Petycję, która nie spełnia wymogów formalnych pozostawia się bez rozpatrzenia, po wcześniejszym wezwaniu (w terminie 30 dni od wniesienia) do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji w terminie 14 dni (art. 7).

Petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia jej złożenia (art. 10 ust. 1).

Nowym rozwiązaniem w zakresie trybu rozpatrywania petycji jest obowiązek podmiotu rozpatrującego petycję lub urzędu go obsługującego niezwłocznego zamieszczenia na stronie internetowej informacji zawierającej odwzorowanie cyfrowe (skan) petycji oraz datę jej złożenia (art. 8 ust. 1). Dodatkowo może zostać również udostępniona informacja o danych podmiotu wnoszącego petycję, jednak następuje to jedynie po wyrażeniu na to zgody przez wnoszącego w treści petycji (art. 8 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3). Informacja ta powinna być także na bieżąco aktualizowana o czynności podejmowane w ramach rozpatrywania danej petycji wraz ze sposobem jej rozpatrzenia.

Kolejnym nowym rozwiązaniem jest wprowadzenie petycji wielokrotnej. Ustawodawca posługuje się takim nazewnictwem w stosunku do sytuacji, gdy w ciągu miesiąca od otrzymania petycji przez podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji składane są dalsze petycje dotyczące tej samej sprawy. W takim przypadku organ rozpatrujący może petycje połączyć do łącznego rozpatrzenia (art. 11 ust. 1). Jednocześnie w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, organ rozpatrujący ma obowiązek ogłoszenia na stronie internetowej okresu oczekiwania na dalsze petycje (nie dłuższy niż 2 miesiące, licząc od dnia ogłoszenia). Termin rozpatrzenia petycji wielokrotnej liczy się od dnia upływu powyższego okresu. 

W ustawie wprowadzono również przepis wyznaczający organom obowiązki o charakterze sprawozdawczym, a mianowicie w myśl art. 14 ustawy corocznie, w terminie do dnia 30 czerwca, umieszcza się na stronie internetowej zbiorczą informację o petycjach rozpatrzonych w roku poprzednim. Informacja ta zawiera w szczególności dane dotyczące liczby, przedmiotu oraz sposobu załatwienia petycji.

Ponadto ustawa zawiera uregulowania dotyczące chociażby przekazywania petycji zgodnie z właściwością, trybu postępowania w przypadku ponowionej już rozpatrzonej petycji, obowiązków w zakresie informowania o sposobie rozpatrzenia petycji. 

W uzasadnieniu ustawy w kwestii oczekiwanych skutków społecznych zapisano, że ustawa o petycjach może przyczynić się do zwiększenia udziału i zaangażowania społeczeństwa w życiu publicznym, a także jego wpływu na działalność innych podmiotów w tym zakresie. Jednak wydaje się to mocno wątpliwe, tym bardziej, że przecież przed wprowadzeniem ustawy w ramach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego możliwe było wnoszenie petycji. Zatem przeniesienie i sformalizowanie instytucji petycji w odrębnej ustawie nie powoduje, że obywatele otrzymali od ustawodawcy nowy środek wpływania na działalność organów publicznych. Dodatkowo sama petycja w zakresie „siły” oddziaływania na organy publiczne nie różni się od skargi czy wniosku, o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadal bowiem jest rozpatrywana w postępowaniu jednoinstancyjnym, bez jakiejkolwiek możliwości weryfikacji sposobu rozpatrzenia takiej petycji (niezaskarżalne), jak również nawet bez możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu, gdy ten petycji nie rozpatruje. Wszystko powyższe oraz sama treść art. 63 Konstytucji RP może powodować wątpliwości co do realnej konieczności uchwalenia szczególnego trybu postępowania w zakresie petycji, odrębnego od skarg i wniosków. Tym bardziej, że od uchwalenia Konstytucji RP minęło już prawie 20 lat i czyżby aż tyle musiało upłynąć, żeby dostrzeżono konieczność „wypełnienia obowiązku dostosowania ustawodawstwa zwykłego do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” w zakresie petycji?

Zobacz też: Skarga na wójta.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Rozwiązanie stosunku pracy z radnym

Pełnienie mandatu radnego organu stanowiącego samorządu terytorialnego wiąże się z określonymi obowiązkami oraz ograniczeniami (chociażby w wykonywaniu działalności gospodarczej na mieniu samorządowym), ale jednocześnie ustawodawca w sposób szczególny uregulował ochronę stosunku pracy radnego. 

Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Tożsame regulacje zawierają odpowiednio art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. 

Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji. Następstwem tej ochrony jest ograniczenie swobody podmiotu (pracodawcy), który w określony w Kodeksie pracy sposób nawiązał stosunek pracy z pracownikiem-radnym, w rozwiązaniu tego stosunku bez zgody rady lub sejmiku. Ograniczenie to nie ma charakteru bezwzględnego. Rozwiązanie stosunku pracy, może nastąpić w przypadku, gdy odpowiednia rada (gminy, powiatu lub sejmik) wyrazi na nie zgodę. Wyrażenie zgody przez organ stanowiący na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji tego organu, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takim przypadku po stronie organu powstaje obowiązek odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. 

Jednak pomimo pozostawienia przez ustawodawcę swobody organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, nie należy przywołanych przepisów interpretować jako formalne i pewne zabezpieczenie radnego przed rozwiązaniem stosunku pracy. Zatem rada lub sejmik, rozpatrując wniosek pracodawcy w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie radnego - nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do wypowiedzenia stosunku pracy z pracownikiem w sytuacji, gdy ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i jednocześnie nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z powyższym, przy rozpatrywaniu wniosku o wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, powinna nastąpić rzetelna i obiektywna ocena okoliczności i podstaw takiego rozwiązania. Natomiast, wiąże się z tym bezpośrednio obowiązek organu stanowiącego do szczegółowego uzasadnienia uchwały (zarówno odmawiającej, jak również wyrażającego zgodę na rozwiązanie stosunku pracy), z którego będzie jednoznacznie wynikało jakie argumenty w ocenie organu stanowiły podstawę do zajęcia określonego stanowiska wyrażonego w uchwale (tak NSA w wyroku z 10 listopada 2011 r., II OSK 1884/11; z 19 czerwca 2012 r., II OSK 870/12; z 05 września 2013 r., II OSK 900/13; z 28 maja 2015 r., II OSK 890/15). 

Ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana przepisami ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego obejmuje, zgodnie z dosłownym brzmieniem tych przepisów wszystkie formy stosunku pracy. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy te dotyczą również stosunków pracy nawiązanych na podstawie powołania. W takich przypadkach ogólna klauzula zawarta w art. 69 pkt 1 Kodeksu pracy o wyłączeniu trybu postępowania przy rozwiązywaniu umów o pracę z pracownikami powołanymi nie będzie miała zastosowania do pracowników zatrudnionych na podstawie powołania, będących jednocześnie radnymi. W konsekwencji tego, odwołanie ze stanowiska pracownika powołanego-radnego, skutkujące rozwiązaniem stosunku pracy bez zgody rady lub sejmiku, będzie stanowiło naruszenie odpowiednio art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa (tak SN w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II PK 101/14).

Wskazania również wymaga, że prawidłowa wykładnia omawianych przepisów powinna prowadzić do uznania, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego obejmuje także tych radnych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy, ponieważ wypowiedzenie zmieniające (zgodnie z art. 42 Kodeksu pracy) może zawsze prowadzić do definitywnego rozwiązania umownego stosunku pracy (tak SN w wyroku z 14 lutego 2001 r., I PKN 250/00; z 2 września 2003 r., I PK 338/02; z 23 lutego 2006 r., III BP 4/05; 17 września 2007 r., III PK 36/07).

Ponadto trzeba mieć na względzie, że z uwagi na szczególną ochroną stosunku pracy radnego, nie może być on rozwiązany ani zmieniony w trybie tzw. zwolnienia indywidualnego z przyczyn niedotyczących pracownika uregulowanym w art. 10 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 192). Zgodnie bowiem z ust. 5 tego artykułu przepisów tych nie stosuje się do pracowników będących posłami, senatorami lub radnymi, w okresie, w którym ich stosunek pracy podlega z mocy odrębnych przepisów szczególnej ochronie przed wypowiedzeniem lub rozwiązanie. Ochrona trwałości stosunku pracy radnego została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień z przyczyn określonych w art. 5 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (tak SN w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., II PK 111/10).

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Ustawa krajobrazowa

Mówiąc o tzw. „ustawie krajobrazowej” należy mieć na myśli ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015, poz. 774). Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 10 czerwca 2015 r., natomiast zgodnie z art. 14 tej ustawy wejdzie w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc 11 września 2015 r.

Przedmiotową ustawą dokonano zmian w dziesięciu ustawach, które łącznie mają pozytywnie wpłynąć na wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu. Z uwagi na charakter dokonanych zmian w poszczególnych ustawach, wydaje się, że jednymi z najistotniejszych z punktu widzenia jednostki samorządu terytorialnego oraz właściciela nieruchomości są zmiany dokonane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. 

W myśl art. 4 „ustawy krajobrazowej” do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych została dodana kolejna opłata, a mianowicie opłata reklamowa. Na podstawie znowelizowanych przepisów rada gminy będzie mogła wprowadzić opłatę reklamową od umieszczonych tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych. Opłata ta będzie pobierana, jeżeli na nieruchomościach lub obiektach budowlanych znajdują się tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe, niezależnie od tego czy na tablicy reklamowej lub urządzeniu reklamowym eksponowana jest reklama. Natomiast stroną podmiotową opłaty będą: właściciele nieruchomości lub obiektów budowlanych, z wyłączeniem nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste; użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowych; posiadacze samoistni nieruchomości lub obiektów budowlanych; posiadacze nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie: a) wynika z umowy zawartej z właścicielem, Agencją Nieruchomości Rolnych lub z innego tytułu prawnego, b) jest bez tytułu prawnego (dodany art. 17a ust. 1 i 3). W przypadku istnienia współwłasności lub posiadania przez więcej niż jedną osobę, obowiązek wniesienia opłaty będzie miał charakter solidarny. Ustawa przewiduje również wyjątki, w których opłata nie będzie pobierana, a mianowicie, jeżeli tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe nie są widoczne z przestrzeni dostępnych publicznie; stanowią szyld; są realizacją obowiązku nałożonego przepisami prawa; służą wyłącznie do upowszechniania informacji trwale upamiętniającej osoby, instytucje lub wydarzenia oraz mają religijnym, związanym z działalnością kościołów lub innych związków wyznaniowych (dodany art. 17a ust. 5). 

Oczywiście do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wprowadzono także odpowiednie regulacje dotyczące samej stawki opłaty reklamowej. Zgodnie z zapisami ustawy opłata ta ma się składać z części stałej oraz z części zmiennej. Część stała ma zryczałtowaną wysokość niezależną od pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącego ekspozycji reklamy. Część zmienna zależy od wielkości pola powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy. Jak stanowi art. 19 pkt 1 lit. g i h znowelizowanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych stawka części stałej opłaty reklamowej nie będzie mogła przekroczyć 2,50 zł dziennie, natomiast stawka części zmiennej opłaty reklamowej 0,20 zł od 1 m2 pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy dziennie. Od razu nasuwa się wrażenie, że o ile stawka części stałej nie jest wygórowana, to stawka części zmiennej w przypadku reklam wielkopowierzchniowych może istotnie wpłynąć na samą cenę wynajmu powierzchni reklamowych, tym bardziej że będzie naliczana w systemie dziennym. Z kolei umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodne z przepisami będzie się wiązało z karą pieniężną wynoszącą 40-krotność ustalonych stawek przez radę gminy.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że opłata reklamowa będzie mogła być pobierana jedynie na obszarach, dla których obowiązują zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zatem przesłanką warunkującą możliwość pobierania opłaty reklamowej jest podjęcie przez radę gminy na podstawie dodanego art. 37a do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu uchwały w sprawie zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W odniesieniu do szyldów uchwała będzie określała zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność. W uchwale można również ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów, natomiast jej ustalenia dotyczyć będą całego obszaru gminy z tym, że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów. Uchwała określi także warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Jednocześnie ustawodawca umożliwił wskazanie rodzajów obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale, a także wskazanie obszarów oraz rodzajów ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.

Podjęcie powyższej uchwały zostało przez prawodawcę objęte sformalizowaną procedurą częściowo przypominającą procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z dodanym art. 37b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w pierwszej kolejności podjąć uchwałę o przygotowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu uchwały. Następnie organ wykonawczy gminy będzie musiał podać do publicznej wiadomości uchwałę o przygotowaniu projektu uchwały, zasięgnąć opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej oraz marszałka województwa; uzgodnić projekt z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej. Ponadto projekt uchwały podlega wyłożeniu do publicznego wglądu podczas, którego będzie można składać do niego uwagi (art. 37b ust. 2). Uchwała w sprawie zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane będzie stanowiła akt prawa miejscowego.

Czy zatem wprowadzone mechanizmy, o których mowa powyżej umożliwiające ograniczanie dowolnego umiejscawianie obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń pozytywnie wpłyną na kształtowanie krajobrazu rozumianego jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka, okaże się za jakiś czas. Jednak jedno można w zasadzie uznać za pewne, a mianowicie, że ceny wynajmu powierzchni reklamowych wzrosną, a gminy (szczególnie duże ośrodki miejskie) uzyskają nowe pokaźne źródło dochodów budżetowych.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

SKARGA NA WÓJTA

Wniesienie skargi w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. nie gwarantuje skutecznego wpływu na sposób działania wójta (burmistrza, prezydenta) gminy.

Możliwość złożenia skargi na organ wykonawczy gminy stanowi realizację konstytucyjnego prawa wynikającego z art. 63 Konstytucji RP, zgodnie z którym - "Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa". Z kolei postępowanie dotyczące skarg i wniosków regulują przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanym dalej „k.p.a.”.

W zakresie skarg, w myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei art. 229 k.p.a. (odnośnie skargi na organ wykonawczy gminy) stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest wojewoda lub organ wyższego stopnia (pkt 2); 2) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych , z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada gminy (pkt 3).

Skarga wniesiona w tym trybie jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi (art. 237 § 3 k.p.a.). W postępowaniu skargowym, jako postępowaniu jednoinstancyjnym, osobie wnoszącej skargę, nie przysługują żadne środki odwoławcze od rozpatrzenia skargi przez organ właściwy, w przypadku skargi na wójta przez radę gminy (chyba że dotyczy spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Jednocześnie osoba niezadowolona ze sposobu rozpatrzenia wniesionej skargi może złożyć kolejną skargę, lecz tym razem na organ rozpatrujący wcześniej wniesioną skargę. Przy rozpatrywaniu skargi przez radę gminy, organem właściwym będzie wojewoda (art. 229 pkt 1 k.p.a.). Wymaga jednak podkreślenia, że rozpatrywanie skargi na radę gminy przez wojewodę będzie się ograniczać jedynie do zbadania aspektów działania rady gminy przy rozpatrywaniu skargi na wójta. Tym samym, w żadnej mierze przedmiotem postępowania prowadzonego przez wojewodę nie będzie merytoryczne rozpatrywanie skargi na działania wójta. Powyższe wynika wprost z faktu jednoinstancyjności postępowania skargowego. Tymczasem podważanie zasadności i prawidłowości przyjętego stanowiska przez radę gminy (miasta) w związku z rozpatrywaniem skargi wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., przybrałoby postać merytorycznej weryfikacji tego stanowiska. Wojewoda działałby w takim przypadku jak organ drugiej instancji (odwoławczy) w stosunku do rady gminy (miasta), co jest niedopuszczalne na gruncie przepisów k.p.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto trzeba mieć na względzie, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zatem uchwała dotycząca rozpatrzenia skargi na wójta (burmistrza, prezydenta) wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. nie może stanowić przedmiotu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynika to wprost z analizy art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), która nie pozostawia wątpliwości, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na czynności podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., tj. w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków i to niezależnie od tego, jaką formę przybierze udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07).

Podsumowując, wydaje się, że z uwagi na charakter postępowania skargowego, a więc brak możliwości merytorycznej weryfikacji zajętego stanowiska przez organ rozpatrujący skargę (zarówno przez organ wyższego rzędu czy też sąd administracyjny) oraz brak jakichkolwiek sankcji za stwierdzone nieprawidłowe działania organu, jak również brak możliwości „wymuszenia” prawidłowego postępowania, skarga powszechna (actio popularis) stanowi aktualnie niezwykle słaby środek oddziaływania na postawę organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zobacz też: Petycje.

Grzegorz Drozd 

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie:  www.morguefile.com

Czytaj dalej

Wykonywanie przez przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego czynności z zakresu prawa pracy

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada upoważnienia do stanowienia w sprawie kompetencji przewodniczącego w zakresie wykonywanych przez niego czynności z zakresu praca pracy wobec organu wykonawczego tej jednostki.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały. Niemalże identyczne regulacje tyle, że w odniesieniu do samorządu powiatu i województwa wprowadzone zostały w art. 9 ust. 2 i art.10 ust. 2 w/w ustawy.

Bardzo często zdarza się, zwłaszcza na początku kadencji nowo wybranych władz samorządowych, że organ stanowiący biorąc za podstawę powyższy przepis ustawy upoważnia przewodniczącego do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy, związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wobec osób wymienionych w ustawie o pracownikach samorządowych. Działanie takie należy uznać za wysoce wadliwe. Na podstawie analizy unormowań art. 8 ust. 2 , 9 ust. 2 i 10 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych można wyprowadzić wniosek, że kompetencje z zakresu prawa pracy wobec osób pełniących funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa zostały rozdzielone na trzy podmioty: 

- przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – który jest uprawniony do wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, 

- organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – który jest uprawniony do ustalenia wynagrodzenia wójta w drodze uchwały, 

- osobę wyznaczoną przez pełniących wskazaną wyżej funkcję (wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty i marszałka województwa) – która jest uprawniona do wykonywania wszystkich pozostałych czynności z zakresu prawa pracy, nie objętych punktami 1 i 2. 

W świetle powyższego, kompetencja przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wynika wprost z przepisów ustawy. Dlatego też organ stanowiący nie może rozstrzygać o przysługującym jego przewodniczącemu uprawnieniu z zakresu prawa pracy wobec organu wykonawczego. Wykonanie delegacji do regulowania oznaczonego zagadnienia nie może dotyczyć tych kwestii, które zostały unormowane w drodze aktu prawnego wyższego rzędu. Tym samym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przysługuje kompetencja do wprowadzenia wyłącznie takich przepisów, które nie wynikają wprost z ustawy. Działanie przeciwne stanowiłoby podważanie mocy regulacji zamieszczonej w akcie wyższego rzędu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2003 r., sygn. II SA/Wr 1174/03).

Należy również zauważyć, że co do zasady upoważnienie do określonego działania powinno wynikać z wyjściowej (macierzystej) kompetencji upoważniającego, co w analizowanym przypadku oznacza, że organ stanowiący mógłby upoważnić swojego przewodniczącego do działania tylko wtedy, gdyby sam posiadał stosowne uprawnienie do działania. Na podstawie wskazanych wyżej regulacji nie sposób jednak przyjąć takiej interpretacji. Nie przewidują one bowiem żadnych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w kwestiach wykonywania czynności związanych z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Jest on uprawniony wyłącznie do ustalania wynagrodzenia, w zależności od szczebla samorządowego, odpowiednio wójta (burmistrz, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa. 

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie:  www.morguefile.com

Czytaj dalej

Udzielenie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne

Zasiłek celowy ma charakter uznaniowy, a jego przyznanie nie zależy jedynie od spełnienia podstawowych przesłanek warunkujących otrzymanie świadczenia z pomocy społecznej, a więc kryterium dochodowego oraz wystąpienia jednej z okoliczności wskazanej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej.

Jednym z świadczeń z pomocy społecznej określonym w art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163) jest zasiłek celowy, który co do zasady jest świadczeniem pieniężnym. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W myśl ogólnych zasad przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, ich uzyskanie jest uzależnione od spełnienia dwóch podstawowych przesłanek. Pierwszej, dochodu, który nie przekracza wysokości ustalonej w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Warto jednocześnie wskazać, że rada gminy posiada kompetencję do samodzielnego podwyższenia kwot uprawniających do zasiłków okresowego i celowego (art. 8 ust. 2 ustawy). Ponadto, u osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku celowego musi zaistnieć jedna z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast jak stanowi art. 39 ust. 1 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.

Jednak spełnienie wszystkich powyższych przesłanek dotyczących przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego nie gwarantuje faktycznego uzyskania tego świadczenia. Z przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że sama możliwość przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego, jak też jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego konkretną sprawę. Powyższe oznacza, że organ orzekając w sprawie może, ale nie musi przyznać wnioskowanego świadczenia. Organ analizując sytuację wnioskodawcy, dokonuje wszechstronnej jej oceny w wyniku, której określa konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć również wymaga, że wybór konsekwencji prawnych dla wnioskodawcy nie może być dowolny i musi wynikać z całościowego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania wnioskodawcy.

W kontekście możliwości uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego warto zwrócić uwagę na ważny aspekt określony w art. 4 ustawy o pomocy społecznej jakim jest nałożony na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie o pomocy społecznej, chociaż żaden z przepisów ustawy nie wskazuje na sposób jego realizacji. Tym samym postawa wnioskodawcy w kontekście obowiązku współdziałania podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Niejako egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc społeczna nie może się sprowadzać tylko do każdorazowego „rozdawnictwa” świadczeń. Przyjęcie takiego modelu pomocy społecznej stałoby w sprzeczności z jej podstawowymi zasadami. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Zatem organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy ewentualnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Trzeba mieć przy tym świadomość, że ważnym elementem przyznawania świadczenia z pomocy społecznej w wyniku uznania administracyjnego są również rozmiar środków finansowych, jakimi na ten cel dysponuje organ czy ilość osób potrzebujących pomocy.

Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców, a tym samym po prostu chęć uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania, może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia ( art. 11 i art.106 ustawy o pomocy społecznej ). Podstawą odmowy przyznania wnioskowanej pomocy stanowi m.in. art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1791/11 – Brak współdziałania, o czym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może wynikać z różnych przyczyn, jednak nie będzie błędem stwierdzenie, że jest to działanie, u podstaw którego raczej leży zła wola w rozumieniu takim, że i tak pomoc społeczna jest obowiązana udzielić tej pomocy bez względu na zachowanie, postępowanie ubiegającego się o nią.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie:  www.morguefile.com

Czytaj dalej