Wyznaczenie komisarza rządowego w gminie

Potocznie o zastąpieniu organu wykonawczego gminy w ściśle określonych przypadkach przyjęło się mówić, że rząd wprowadza "swojego" komisarza do gminy. Zazwyczaj sytuacja taka kojarzy się z wkraczaniem strony rządowej w niezależność i samodzielność strony samorządowej. Tym samym działanie takie odbierane jest negatywnie. Tymczasem co do zasady działania podejmowane w tej kwestii przez organy rządowe mają za zadanie zabezpieczenie ciągłości działania organu gminy i wykonywania zadań publicznych przez gminę.  

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wprowadzenie "komisarza rządowego" zostało przez ustawodawcę określone jako wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów osoby, która w pewnym okresie czasu pełni funkcję organu wykonawczego gminy. Przypadki powodujące możliwość wyznaczenia takiej osoby, zostały ściśle określone w samej ustawie. Możemy je podzielić na trzy grupy przypadków, a mianowicie: wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza, prezydenta przed upływem kadencji (art. 28f); zaistnienie przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji organu wykonawczego (art. 28g); odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta w związku z powtarzającym naruszeniem Konstytucji i ustaw (art. 96 ust. 2).

Z kolei faktyczne wprowadzenie komisarza rządowego należy utożsamiać z przypadkiem ustanowienia zarządu komisarycznego w gminie w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy (art. 97 ustawy o samorządzie gminnym). Z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w Gminie Ostrowice w województwie zachodniopomorskim, w związku z ogromnym zadłużeniem gminy przez włodarzy. Na marginesie wspomnieć można, że cała sytuacja zadłużenia gminy doprowadziła do tego, że po raz pierwszy zdecydowano o całkowitym zniesieniu gminy od 1 stycznia 2019 r. 

Pierwszą kategorią przypadków jest wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza, prezydenta przed upływem kadencji uregulowane w art. 28f ustawy o samorządzie gminnym. Przypadki powodujące wygaśnięcie mandatu zostały określone w art. 492 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.  Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2019 poz. 684).Analizując wskazany przepis można zauważyć, że wygaśnięcie mandatu może nastąpić w wyniku działań podejmowanych z inicjatywy samego wójta, burmistrza, prezydenta - odmowa złożenia ślubowania; wybór na posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego; pisemne zrzeczenie się mandatu. Ale także w związku z zdarzeniami, których zaistnienie powoduje sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu - niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym; utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów; naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach; orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji; odwołanie w drodze referendum; odwołanie wójta w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; zmiana w podziale terytorialnym. Oczywiście okolicznością powodującą wygaśnięcie mandatu przed końcem kadencji jest również śmierć osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy. 

W zależności od wskazanych powyżej okoliczności, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu następuje w drodze uchwały rady gminy bądź postanowienia komisarza wyborczego (art. 492 § 2 i 2a). Trzeba również mieć na względzie, że brak działania rady gminy na podstawie art. 492 § 2 Kodeksu Wyborczego powoduje powstanie obowiązku do działania przez wojewodę na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w drodze zarządzenia zastępczego. Warto także wspomnieć, że zarówno uchwała rady gminy, jak też postanowienie komisarza wyborczego, czy też zarządzenie zastępcze wojewody może być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a co za tym idzie, nie powoduje natychmiastowych prawomocnych skutków prawnych. Mając z kolei na względzie długość trwania postępowań sądowoadministracyjnych w dwóch instancjach, nierzadko prawomocne stwierdzenie wygaśnięcia mandatu może następować po upływie ponad roku. 

Gdy już stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, prezydenta stanie się prawomocne, na podstawie art. 28h w zw. z art. 28f ustawy o samorządzie gminnym, jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów działa w tym przypadku  na wniosek wojewody przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w myśl art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców, co właśnie stanowi bezpośrednią potrzebę wyznaczenia osoby  pełniącej obowiązki do czasu ich objęcia przez nowo wybranego wójta, burmistrza, prezydenta.

Drugą kategorią przypadków jest zaistnienie przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji organu wykonawczego uregulowane w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem za przemijającą przeszkodę uznano: tymczasowe aresztowanie; odbywanie kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne;  odbywanie kary aresztu; niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni; zawieszenie w czynnościach służbowych.

Trzeba podkreślić, że możliwość wyznaczenia osoby pełniącej funkcję wójta, burmistrz, prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów w powyższych przypadkach jest powiązane z brakiem powołania w gminie zastępcy wójta, burmistrz, prezydenta. Jak bowiem wskazano w art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpienie przemijających przeszkód co do zasady powoduje w pierwszej kolejności to, że  zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Dopiero brak powołania takich zastępców przed zaistnieniem przemijającej przeszkody będzie powodowało ziszczenie się kompetencji Prezesa Rady Ministrów, który działa wtedy w oparciu o art. 28h ustawy o samorządzie gminnym. Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów pełni funkcję wójta do czasu ustania przemijającej przeszkody. 

Nietrudno zauważyć, że niestety często sama organizacja funkcjonowania gminy, a więc brak powołania zastępcy wójta, burmistrza, prezydenta (a takie przypadki wbrew pozorom nie są rzadkie) powoduje potrzebę interwencji organów rządowych w działalność gminy. Tymczasem trzeba pamiętać, że art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny stanowi, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę.

Wyznaczenie osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego będzie miało także miejsce w specyficznej sytuacji, gdy przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowana przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania (art. 28g ust. 3). Przypadek ten będzie miał miejsce jedynie, gdy pomiędzy ogłoszeniem wyników wyborów, a pierwszą sesją na której składa ślubowanie nowo wybrany wójt, burmistrz, prezydent, zaistnieje wobec niego jedna z przesłanek określonych w art. 28g ust. 1.  

Warto wskazać, że działanie organów rządowych w przypadkach wystąpienia konkretnych przemijających przeszkód ma charakter następczy, wykonawczy w stosunku do ustawy, a zaistnienie przeszkód ma charakter obiektywny potwierdzony przez właściwy organ np. sąd powszechny.

Trzecią kategorią są przypadki odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta w związku z powtarzającym naruszeniem Konstytucji i ustaw, w myśl art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi ten przepis,  jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Oczywiście na gruncie Kodeksu wyborczego, odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta na podstawie tego przepisu jest równoznaczne z wygaśnięcie jego mandatu. Z tych też względów odwołanie przez Prezesa Rady Ministrów jest zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 98) i staje się prawomocne dopiero po prawomocnym zakończeniu drogi sądowej. Zatem ewentualne wyznaczenie osoby do pełnienia funkcji wójta, burmistrza, prezydenta również w tym przypadku nie ma charakteru natychmiastowego.  

Podsumowując można zauważyć, że wprowadzenie tzw. "komisarza" do gminy, jest ściśle powiązanie z zaistnieniem określonych w ustawach przesłanek, a przede wszystkim w zakresie najbardziej ocennych przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu nie jest natychmiastowe, lecz podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Taki mechanizm ma właśnie przeciwdziałać nieuprawnionej ingerencji organów rządowych w działalność gminy, a tym samym również w dokonany proces wyborczy.

Podobne przepisy warunkujące możliwość wyznaczanie osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego zawierają również ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com