Przepisy porządkowe – zakaz używania fajerwerków

Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) -  w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl przytoczonego przepisu, o zaktualizowaniu się podstawy do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego można mówić, gdy dany zakres spraw nie podlega regulacji przepisów powszechnie obowiązujących, a występuje sytuacja faktyczna naruszająca lub obiektywnie zagrażająca co najmniej jednemu z dóbr prawnie chronionych wymienionych w tym przepisie. Ponadto, konieczne jest, aby naruszenie lub zagrożenie miało szczególny charakter lokalny, a ustanowione przepisy zawierały nakazy (zakazy) zachowania się, które stanowią bezpośrednią reakcję na istniejący stan faktyczny. 

Regulacja porządkowego aktu prawa miejscowego nie może zawierać ani powtórzonych, ani tym bardziej zmodyfikowanych przepisów uregulowanych w innych aktach powszechnie obowiązujących, co świadczy o braku zakresu nieuregulowanego. Jeżeli istnieją regulacje ustawowe wprowadzające zakazy określonego zachowania się, to prawodawca miejscowy nie może w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani też precyzować tych zakazów.

Odczytując znaczenie pojęcia „nieuregulowany”, sformułowanego w art. 40 ust. 3 ustawy, należy mieć na względzie ratio legis stanowienia przepisów porządkowych. O nieuregulowanym zakresie spraw można mówić wtedy, gdy nie istnieją mechanizmy prawne pozwalające na usunięcie zagrożenia dla dóbr mających podlegać ochronie. 

Dobrami, które mogą podlegać ochronie poprzez normy porządkowego aktu prawa miejscowego wydawanego przez organ stanowiący gminy, są życie lub zdrowie obywateli oraz porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. Ich ochrona stanowi zatem drugą (po nieuregulowaniu w systemie prawnym) z obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość stanowienia przepisów porządkowych. Z kolei spełnienie tej przesłanki ustawodawca uzależnia od tego, czy dla ochrony tych dóbr wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne. 

Podstaw umożliwienia prawodawcy miejscowemu zawężania sfery wolności poprzez stanowienie norm powinnego zachowania możemy poszukiwać w niemożności racjonalnego przewidywania przez ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Zatem przepisy porządkowe powinny być reakcją na zagrożenia mające swe źródło w takich właśnie lokalnych warunkach.Tymczasem, gdy nieregulowany prawem stan faktyczny nie jest problemem o charakterze lokalnym, lecz dotyczy zjawisk występujących w całym kraju, to dana sfera stosunków społecznych wymaga generalnych uregulowań na szczeblu centralnym, a wprowadzanie ewentualnych zakazów należy do ustawodawcy.

Za każdym razem stanowienie porządkowych aktów prawa miejscowego dotyczy regulowania sytuacji lokalnie szczególnej, o nadzwyczajnym w kontekście miejscowym charakterze, której nie są normowane przez przepisy ustawowe. W związku z tym, to na prawodawcy miejscowym ciąży obowiązek odniesienia się do istniejącej sytuacji miejscowej i wykazania, że "luka prawna" pojawia się właśnie na tle specyfiki lokalnej. Przepisy porządkowe bowiem należą do prawa lokalnego i nie jest możliwe za ich pomocą wypełnianie braków ustawodawstwa krajowego lub likwidowanie zagrożeń o charakterze ogólnokrajowym.

Przepisy porządkowe nie mogą również stanowić trwałej, niezmiennej części lokalnego porządku prawnego, wprowadzając do niego stałe zakazy bądź nakazy określonego zachowania. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru przepisów porządkowych, które mają być stanowione w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom. Możliwość podejmowania przepisów porządkowych aktualizuje się zatem w przypadku pojawienia się zagrożenia, które przez ustawodawcę nie zostało przewidziane, gdy odwołując się do założenia o jego racjonalności, można stwierdzić, że gdyby zagrożenie to przewidywał, przedsięwziąłby kroki legislacyjne w celu jego wyeliminowania. Jeżeli zagrożenie jest znane, rozpoznane i występujące od dłuższego czasu, to nie ma możliwości podjęcia działań o charakterze szczególnym, związanym z niezbędnością ochrony określonych dóbr.

Mając na względzie powyższe, rozpatrując możliwość wydania przepisów porządkowych zakazujących używania fajerwerków w określonym czasie trzeba ustalić istnienie obligatoryjnych przesłanek do wprowadzenia takiego zakazu, a więc ochrony określonych dóbr oraz stanu nieuregulowanego w porządku prawnym.

W kontekście ochrony spokoju publicznego przed użyciem materiałów pirotechnicznych, wskazać należy, że nie znajduje się ona w zakresie nieuregulowanym. Zgodnie bowiem z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych w związku z obowiązywaniem art. 51 §1 Kodeksu wykroczeń, art. 40 ust. 3 ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla zakazywania i penalizowanie każdego użycia fajerwerków na terenie gminy (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11; wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2014 r., IV SA/Po 1009/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2017 r., II SA/Ke 588/17).

Trzeba także pamiętać o obowiązywaniu ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 45 ze zm.).Wskazać należy na rozumienie pojęcia używanie materiałów pirotechnicznych, wynikające z art. 3 pkt 31 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, gdyż przez używanie wyrobów pirotechnicznych, tj. zawierających materiały pirotechniczne, należy rozumieć prowadzenie przez przedsiębiorców i jednostki naukowe wszelkich prac związanych ze stosowaniem wyrobów pirotechnicznych. Ustawa kategoryzuje także materiały pirotechniczne i wybuchowe wskazując jednoznacznie, że istnieją takie, które charakteryzują się bardzo niskim, niskim, czy też średnim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Tym samym trudno uznać za zasadne obejmowanie zakazem ich używania powołując się na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzi, w sytuacji gdy na ich używanie – biorąc pod uwagę stopień zagrożenia dla życia i zdrowia – godzi się sam ustawodawca. 

Ponadto, używanie materiałów pirotechnicznych jest zjawiskiem powszechnie znanym i trudno uznać, że wprowadzenie przepisów porządkowych w tym zakresie jest reakcją na nagłe, niespodziewane, nadzwyczajne, lokalne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. Korzystanie z materiałów pirotechnicznych jako sposób celebrowania szczególnych wydarzeń nie spotka się z interwencją ustawodawcy, a ewentualne problemy związane z używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych mają charakter ogólnokrajowy, co jednoznacznie przeczy lokalnemu charakterowi zjawiska, który jest wymagany przy stanowieniu przepisów porządkowych.

Orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2009 r., III SA/Gl 1023/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., IV SA/Po 793/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2004 r., II SA/Wr 2625/03; (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., VI SA/Wa 1822/05; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II GSK 236/06; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2011 r., II SA/Go 26/11; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., SA/Kr 2812/02; wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08,; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11;wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., GSK 971/04; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010 r., II SA/Bd 68/10.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Uzgodnienie ze związkami zawodowymi regulaminu wynagradzania nauczycieli

Ustanowienie regulaminu wynagradzania nauczycieli w formie uchwały podejmowanej przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.  Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.) i stanowiącej akt prawa miejscowego wymaga uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W procedurze uzgodnieniowej można wyróżnić dwa istotne aspekty, a mianowicie poziom związania organu prowadzącego stanowiskiem związków zawodowych oraz właściwość podmiotowa związków zawodowych.

W kontekście pierwszego aspektu, należy zwrócić uwagę, że w przepisach prawa zawierających upoważnienie do stanowienia prawa często występują określenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, które oznaczają istnienie współzależności między podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo, a drugi ma charakter społeczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r.  - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuację taką określa się mianem uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych określeń zależy, jak prawodawca zamierza kształtować wzajemne stosunki prawne między podmiotami, a zwłaszcza jaki ma być stopień związania organu prawotwórczego (organu prowadzącego) stanowiskiem podmiotu współdziałającego oraz jakie prawa i obowiązki przysługują organowi i pomiotowi współdziałającemu w procesie stanowienie prawa.

Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w których współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu, a następstwem braku porozumienia ma być nie wydanie aktu, w przepisie przewidującym współuczestnictwo należy używać pojęć "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne określenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".

W kontekście tego rodzaju określenia wypowiedział się na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko, że ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) położył nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbliżenia, czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, zaś za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed pojęciem "uzgodnienie" słowo "podlegają" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegają uzgodnieniu" oznacza zatem nałożenie na organ prowadzący obowiązku poddania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska i nie należy rozumieć go jako bezwzględnej konieczność uzyskania zgody związku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że osiągnięcie zgody nie zawsze zależy od woli stron, lecz od innych często - obiektywnych czynników takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.

Drugim z istotnych aspektów jest ustalenie właściwości podmiotowej związków zawodowych biorących udział w procedurze uzgodnieniowej. Wątpliwości mogą powstać na bazie relacji kompetencji związków zawodowych, określonych w art. 30 ust. 6a  Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy określają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. 

Ustawa o związkach zawodowych wskazuje na obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).

Tym samym związkami zawodowymi właściwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli będą nie reprezentatywne związki zawodowe, ale związki zawodowe faktycznie zrzeszające nauczycieli na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem może się zdarzyć, że określony reprezentatywny związek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego w konkretnym przypadku nie będzie właściwy do uzgadniania projektu uchwały.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Podwyżka wynagrodzenia wójta z wyrównaniem od początku kadencji

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) do właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym zawiera uprawnienie w znaczeniu materialnoprawnym do kształtowania wynagrodzenia wójta. Zatem organem uprawnionym do oceny jakości pracy świadczonej na stanowisku z wyboru, w tym przypadku wójta, jest organ stanowiący gminy. Ustalanie wynagrodzenia wójtowi przez radę gminy w ramach określonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) widełek ma charakter nie tylko kontrolny wobec samego organu wykonawczego, ale stanowi zarazem objaw realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie mniej jednak owa samodzielność nie może być utożsamiana w aspekcie wynagrodzenia wójta z niczym nie ograniczoną dowolnością w wydatkowaniu środków publicznych.

W kontekście wydatkowania środku publicznych, jakim jest również wynagrodzenie wójta trzeba bezwzględnie odwołać się do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). W myśl art. 211 ust. 1-4 tej ustawy budżet jednostki samorządu terytorialnego (tu gminy) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany na rok budżetowy. Z kolei rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (zasada roczności budżetu).

Wydatki gminy na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, określone w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o finansach publicznych należą do kategorii wydatków bieżących, a więc powinny zostać zrealizowane do końca danego roku budżetowego w ramach obowiązującej uchwały budżetowej. Tym samym wydatki gminy na wynagrodzenie wójta ustalone przez radę gminy wstecznie za zamknięte lata budżetowe jako niezrealizowane w tych latach, wygasają z upływem każdego roku budżetowego. Z tych też względów brak jest podstaw prawnych do realizowania w kolejnym roku budżetowym niezrealizowanych w poprzednim roku budżetowym wydatków budżetowych na wynagrodzenie wójta. Mając na względzie art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych, niedopuszczalne jest powtórne dokonywanie wydatków już zrealizowanych. Trzeba zauważyć, że skoro wójt otrzymał już wynagrodzenie za pełnienie swojej funkcji w czasie obowiązywania określonej uchwały rady gminy regulującej wysokości jego wynagrodzenia i uchwały budżetowej obowiązującej w konkretnym roku budżetowym, to brak jest podstaw prawnych do ponownego dokonywania wydatku budżetowego w okresie, w którym nie obowiązuje już uchwała budżetowa przewidująca wypłatę wynagrodzenia wójtowi w wysokości już im wypłaconej. Równocześnie za niezgodne z ustawą o finansach publicznych należy uznać zawieranie w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy postanowień dotyczących wcześniejszych lat budżetowych.

Ponadto, wynagrodzenia wójta nie sposób uznać za wydatek niepodlegający wygaśnięciu z końcem roku budżetowego, który mógłby zostać zrealizowany maksymalnie do 30 czerwca roku następnego, w myśl art. 263 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych. Trzeba także zwrócić uwagę, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że taki dodatkowy wydatek w danym roku budżetowym, a dotyczący sfery wydatków za lata poprzednie (cały okres kadencji wójta) mógłby być uznany za wydatek nieprzewidziany, o którym mowa w art. 164 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wydatek taki nie jest bowiem związany z jakimkolwiek tytułem wykonawczym, wyrokiem sądu, czy też ugodą.

Dodatkowo warto zauważyć, że ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej kadencji, które będzie wypłacone w danym roku budżetowym stoi również w sprzeczności z przepisami regulującymi maksymalny poziom wynagrodzenia organu wykonawczego gminy określonego w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.).

Nie sposób również nie odnieść wrażenia, że ustalenie wyższego poziomu wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej upływającej kadencji przybiera charakter nagrody przydzielonej przez radę gminy. Tymczasem w art. 36 ust. 6 ustawy i pracownikach samorządowych ustawodawca wprost wskazał, którym z pracowników samorządowych można przyznać nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, nie zaliczając do tej grupy wójta gminy (burmistrz, prezydent miasta).

Podsumowując, ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną od początku kadencji (za 4 lata) należy uznać za istotnie naruszające art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych z uwagi na sprzeczność z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przedstawione zagadnienie było również rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3569/18.

Grzegorz Drozd 

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Czy uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w dzienniku urzędowym?

Na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) ustawodawca określił nową specyficzną procedurę umożliwiającą ustalenie wymogów dotyczących inwestycji mieszkaniowej z pominięciem uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rozpatrując zagadnienie publikacji powyższych uchwał w dzienniku urzędowym, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten zawiera katalog aktów normatywnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnośnie uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ewentualna jej publikacja mogłaby być uzasadniona w sytuacji, gdy uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego albo obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Powszechnie przyjmuje się, że akt prawa miejscowego, to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.  

Odnosząc powyższe do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej trudno uznać, że jej charakter spełnia wymagania stawiane aktom prawa miejscowego. Uchwała nie nakłada na żadne podmioty zewnętrzne obowiązków, nie stanowi również o nadaniu jakichkolwiek uprawnień. Uchwała ta stanowi jedynie negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora i jest skierowana wprost do niego (odmiennie niż uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej). Dlatego też w uchwale tej próżno szukać norm o charakterze abstrakcyjnym (powtarzalnych), które odnosiłyby się do bliżej nieokreślonych adresatów, a tym samym nie spełnia ona również warunku generalności. Zatem w stosunku do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jako niestanowiącej aktu prawa miejscowego nie znajdzie zastosowania art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto, ani ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ani też ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, czy też inne ustawy nie zawierają przepisu o charakterze szczególnym, który wskazywałby na publikację uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

W tym kontekście trzeba mieć na względzie odmienność  uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w stosunku do uchwały, która również może być podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a mianowicie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W zakresie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ustawodawca bowiem wprost w art. 8 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazał, że uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednocześnie brak podobnego zapisu w ustawie odnoszącego się do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym wymóg art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych również nie został spełniony, co z kolei prowadzi do wniosku, że uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Trudno upatrywać potwierdzenia przeciwnego stanowiska na podstawie regulacji art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zgodnie z którą skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że interpretacja tego przepisu w kontekście charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, musi uwzględniać zapisy art. 8 ust. 2, a tym samym jedyną uchwałą, o której mowa w art. 7 ust. 4 podlegającą publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

Ponadto, mając na względzie charakter obu uchwał, jedynie uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z uwagi na treść - art. 8 ust. 1, może naruszać interes prawny podmiotów zewnętrznych, a w związku z tym może być przez te podmioty skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc kwestia wnoszenia skargi w ustalonym terminie od dnia opublikowania w dzienniku urzędowym dotyczy uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i podmiotów trzecich jako zainteresowanych zaskarżeniem uchwały. Warto jednak pamiętać, że zgodnie z art. 25 ust. 2 tej ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei termin od dnia przekazania uchwały dotyczy inwestora w zakresie obu uchwał podejmowanych na podstawie art. 7 ust. 4, gdyż w myśl art. 7 ust. 18   każda z nich, nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy jest przekazywana przez wójt (burmistrz, prezydent miasta) inwestorowi.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zobacz także: CHARAKTER UCHWAŁY O USTALENIU LUB ODMOWIE USTALENIA LOKALIZACJI INWESTYCJI MIESZKANIOWEJ

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Postępowanie nadzorcze wojewody wobec aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego

Zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).

Nadzór nad działalnością gminną oraz wykonywaniem zadań powiatu i województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminny, art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 79 ustawy o samorządzie województwa). Zarówno przepisy Konstytucji RP , jak również ustaw ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego wskazują, że nadzór sprawowany przez wojewodę ma za zadanie zbadanie działalności jednostek jedynie pod kątem zgodności z prawem (legalności), a tym samym nie jest możliwe badanie tej działalności pod względem innych kryteriów. Zatem wojewoda nie ma możliwości ingerencji nadzorczej opartej na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności działania, co również dotyczy wykonywania działań w sferze zadań zleconych administracji rządowej. Jednocześnie należy zauważyć, że kompetencje nadzorcze wojewody ograniczają się w swoim zasadniczym zakresie do badania legalności aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (poza kwestiami rozwiązania organu stanowiącego, ustanowienia zarządu komisarycznego oraz postępowania „antykorupcyjnego” członków organów jednostek). 

Z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy każdego istotnego naruszenia prawa ( w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie terminu wskazanego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego i nie jest w tym zakresie ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa). W postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego „sprawy”, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym np. zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a, zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały wojewoda wszczyna z urzędu, a interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako zwrócenie uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Zajęte stanowisko wojewody w kwestii legalności uchwały jest w pełni autonomiczne. Należy wskazać, że decyzję o celowości zastosowania środka nadzoru odnośnie konkretnej uchwały lub zarządzenia organu jednostki ustawodawca pozostawił do wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jednocześnie obowiązujące przepisy nie obligują organu nadzoru do wydania sformalizowanego orzeczenia odmawiającego zastosowania środka nadzorczego podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano się przeciwko formalizacji działań organów nadzoru przy odmowie stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń ze względu na brak ich wadliwości wprost stwierdzając, że pismo organu nadzoru informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, decyzją ani też inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.). Tym samym w przedmiocie pisma organu nadzoru informującego o wyniku postępowania nadzorczego uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje (por. np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 484/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 491/10, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15 oraz z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1755/10, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 517/15, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 685/16). 

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com 

Czytaj dalej

Stwierdzenie nieważności uchwały przez radę gminy

Kwestią niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości jest możliwość podejmowania i uchylania uchwał przez organ stanowiący gminy, ale czy jednocześnie organ ten posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności własnej uchwały? 

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że żaden z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) nie przewiduje wprost aktywności organu stanowiącego w postaci stwierdzania nieważności uchwalonej wcześniej uchwały. Równocześnie trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca jednoznacznie wskazał w ustawie o samorządzie gminnym, że taka forma działania jest zarezerwowana dla organów nadzoru nad działalnością gminną, a więc dla wojewody oraz regionalnej izby obrachunkowej (rozdział 10. ustawy). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). Powyższe uregulowania ustawy ustrojowej wskazuje, że stwierdzenie nieważności posiada charakter środka nadzoru stosowanego przez organy nadzoru, ale także sądy administracyjne na skutek działania tych organów. 

Ponadto, trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie nieważności danego aktu powoduje zgoła odmienne skutki prawne niż jego uchylenie. Stwierdzenie nieważności aktu powoduje bowiem skutki ex tunc, a więc z mocą wsteczną od dnia podjęcia aktu eliminując go z obrotu prawnego tak jakby nigdy nie powstał i nie wywołał żadnych skutków prawnych. Z kolei uchylenie aktu ma skutek ex nunc, a więc na przyszłość z dniem jego uchylenia, ale jednocześnie wszystkie skutki prawne w okresie jego obowiązywania zachowują moc prawną.

Przy tak ukształtowanym stanie prawnym na gruncie ustawy ustrojowej, podstaw dla możliwości stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący gminy upatruje się w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. W tym kontekście jako podstawę działania organu stanowiącego gminy wskazywany jest art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze. zm.) – dalej „P.p.s.a”. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. 

Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonania ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Niewątpliwie autokontrola prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Można, więc przyjąć, że relatywnie odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady powiatu stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Trzeba mieć jednak na uwadze, że nie dotyczy on wszystkich przypadków objętych kognicją sądu administracyjnego, lecz tylko tych, które zostały zainicjowane wskutek wniesienia skargi, a przedmiotem oceny legalności sądu jest "działanie" lub "bezczynność".

Relewantną przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Ustawodawca związał bowiem organ, dopuszczając uwzględnienie skargi w całości, tylko w zakresie swojej właściwości, co oznacza, że może uwzględnić skargę, tylko jeżeli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Natomiast użyty przez ustawodawcę w art. 54 § 3 P.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. W tym miejscu warto wrócić do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, na gruncie, której jak wskazano powyżej nie istnieje przepis ustalający kompetencję organu stanowiącego gminy do działania w formie stwierdzenia nieważności uchwalonej przez siebie uchwały. Tym samym, skoro organ stanowiący gminy na podstawie przepisów materialnych nie został wyposażony w kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, to w toku procedury sądowoadministracyjnej nie jest w stanie wypełnić przesłanki warunkującej skorzystanie z autokontroli w postaci uwzględnienia skargi w całości, gdy skarga taka dąży do stwierdzenia nieważności danej uchwały. 

Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może zatem być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 P.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej. Przepisy procesowe nie mogą bowiem stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia

Powyższe ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego powiatu oraz województwa (sejmiku).

Warto także zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 2377/14) wyraził odmienny pogląd, stwierdzając, że rada gminy może na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jednak jednostkowy pogląd (ze zdaniem odrębnym), który nie zasługuje na aprobatę.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego

Jednym z przymiotów jednostki samorządu terytorialnego jest jej samodzielność wyrażająca się w możliwości podejmowania działań wynikających z własnej woli wyrażonej przez jej organy pochodzące z wyboru w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednocześnie w myśl art. 7 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, jest to samodzielność określona jako "samodzielność w ramach prawa". Z tych też względów działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Konsekwencją kompetencji nadzorczych wynikających z przepisów konstytucyjnych jest art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Zgodnie z tym przepisem w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję (ust. 1). Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3). Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania (ust. 4).

Ustawodawca wyposażając organy nadzoru w możliwość tak daleko idącej ingerencji w działalność samorządu gminnego wskazał jednocześnie na wymóg obligatoryjnego wystąpienia przesłanki warunkującej skorzystanie z tego trybu nadzoru. Mianowicie, możliwość zastosowania przepisu art. 97 ustawy o samorządzie gminnym została ograniczona do sytuacji nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem, a nie prawem. Przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, bez nadziei na szybką poprawę, to nie tylko naruszanie Konstytucji i ustaw, które mogłoby stać się podstawą wniosku do Sejmu o jej rozwiązanie. Sam bowiem brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, bez nadziei na szybką poprawę stanowi właśnie naruszenie ustawowych obowiązków jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca określając przesłanki w art. 97 ustawy nie posługuje się określeniem kwalifikowanego braku skuteczności.

Z uwagi na treść art. 97 ust. 2 ustawy, rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów ma charakter uznaniowy, przy czym uprawnienie organu nadzoru w tym zakresie nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym aspekcie. Poza bowiem wskazanymi w tym przepisie ustawy przesłankami formalnymi, musi przede wszystkim ziścić się obligatoryjna przesłanka w postaci nierokującej nadziej na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Z tych też względów Prezes Rady Ministrów podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest obowiązany badać stan zagrożenia w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to zatem dokonanie na podstawie zebranych dowodów analizy realizacji zadań stojących przed jednostką samorządu terytorialnego oraz realnych możliwości ich realizacji w przyszłości, w zależności od stanu zaistniałego zagrożenia. W tym kontekście trzeba mieć na względzie, że gmina jest podmiotem władzy publicznej, a posiadany przez nią majątek jest majątkiem publicznym i podlega wynikającym z tego faktu rygorom określonym przez prawo publiczne. Ocena braku skuteczności obejmuje zatem wszelkie działania organów gminy, także związane z obrotem majątkiem gminy dokonywane z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym. W tym zakresie mieści się również zwiększanie zobowiązań cywilnoprawnych lub ich niewykonywanie, jeśli w rezultacie prowadzą do skutków finansowych przyczyniających się do braku skuteczności działania.

Niezależnie natomiast w jakim stopniu jeden z organów gminy przyczynił się do powstania sytuacji, o której mowa w art. 97 ust. 1 i 2 ustawy, z uwagi na ich wzajemne funkcjonalne powiązanie, skutki zastosowania tego środka nadzoru obejmują oba organy. Przepis art. 97 nie wymaga rozważania wskazanych przesłanek odrębnie w stosunku do każdego z organów gminy. Oba organy tworzą bowiem system organów gminy, wzajemnie powiązany i z tego względu ustawodawca wiąże zastosowanie przewidzianego środka nadzoru z jednoczesnym zawieszeniem zarówno organu stanowiącego jak również wykonawczego gminy.

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy uprawniona jest zarówno rada gminy, jak i wójt gminy, jeżeli organy te podejmą stosowną uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania w określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Analiza treści powyższego przepisu ustawy prowadzi do wniosku, że przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest co do zasady obowiązkowe, natomiast obowiązek taki nie powstaje jedynie w sytuacji, gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą odpowiednie wymogi (przed powstaniem możliwości przyłączenia do sieci) bądź też budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Brzmienie przepisu wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia.

Trzeba jednocześnie zauważyć, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Pojęcie to zostało natomiast zdefiniowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139), która w art. 2 pkt 5 stanowi, że przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 przywołanej ustawy realizacja budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Natomiast do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązane jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (w razie jego braku - gmina). Definicja przyłącza zawiera dwie sytuacje, a mianowicie gdy na nieruchomości jest studzienka i wówczas przyłącze zaczyna się za pierwszą studzienką, a kończy na sieci, oraz gdy nie ma studzienki - wtedy przyłącze stanowi odcinek łączący wewnętrzną instalację z granicą nieruchomości. Zatem tylko w tych przypadkach przyłączenie może być uznane za technicznie możliwe i uzasadnione (pomijając walory ekonomiczne, gdy odległość od sieci jest znaczna). Jednak w żadnym przypadku przyłączenie do sieci nie może się wiązać z jakąkolwiek rozbudową sieci kanalizacyjnej przez właściciela nieruchomości (np. gdy przy granicy nieruchomości nie ma studzienki do której byłaby realna możliwość przyłączenia).

Zaistnienie przesłanek umożliwiających przyłączenie do sieci kanalizacyjnej powoduje ziszczenie się obowiązku właściciela nieruchomości w tym zakresie. Równocześnie po stronie organu gminy (wójta) sprawującego nadzór nad realizacją obowiązków ustawowych powstaje możliwość władczej ingerencji w postaci wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku, gdy stwierdzono brak obowiązkowego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 7 ustawy). Wykonywanie decyzji podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.).

Trzeba mieć również na uwadze, że ewentualna budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wymaga odpowiedniego zgłoszenia właściwemu organowi zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 209 ze zm.). Z kolei budowa przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji zaistnienia obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej może spowodować wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

(por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 238/13, z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1072/12, WSA w Gdańsku z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 164/16, WSA w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 129/16, WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1506/15)

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com 

Czytaj dalej

Udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości

Zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 tej ustawy, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w określonym celu i przypadkach wymienionych w pkt 1 - 12 tego przepisu. Przewidziana tym przepisem możliwość udzielenia bonifikaty od ceny nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, stanowi odstępstwo od zasady sprzedaży lokali gminnych za cenę odpowiadającą ich wartości rynkowej. Jednakże w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości (art. 68 ust. 1b ustawy.). 

Rozpatrując treść przywołanego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, trzeba mieć na względzie, że udzielanie bonifikat przy określonym przez ustawodawcę rodzaju sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem organu, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot - "organ może udzielić bonifikaty od ceny". Mamy zatem w tym przypadku do czynienia z uznaniem administracyjnym, tj. sytuacją, gdy sposób ukształtowania pozycji prawnej obywateli (ich praw lub obowiązków) pozostawiony został woli właściwego organu. Właściwy organ nie ma więc obowiązku udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład odpowiedniego zasobu w drodze bezprzetargowej. 

Jeżeli jednak właściwy organ zdecyduje się na wprowadzenie bonifikat (generalnie lub jednostkowo), to podjęte w tym zakresie zarządzenie albo uchwała powinny określać warunki udzielenia bonifikaty. Jednocześnie ustawodawca nie ograniczył przy tym organu, co do charakteru wprowadzanych warunków. Mogą to być zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. W zakresie warunków przedmiotowych w orzecznictwie zauważa się, że dopuszczalne jest uzależnienie wysokości bonifikaty od takich warunków jak np. powierzchnia lokalu, jego stan techniczny, data budowy, liczba lokali w budynku itp. Natomiast warunki podmiotowe mogą być ukształtowane poprzez wskazanie określonej grupy podmiotów, którym owa bonifikata będzie przysługiwała, jak i poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym nie będzie przysługiwała. 

Obowiązek określenia w zarządzeniu lub uchwale warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Z uwagi na charakter przyznanej kompetencji uznania administracyjnego, różnicowanie warunków uzyskania bonifikaty wymaga jedynie oparcia o jasne i sprawiedliwe zasady. Nie oznacza natomiast obowiązku przyznania bonifikat każdemu zainteresowanemu.

Ustawa zawiera również regulacje dotyczące ewentualnego obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty. Zgodnie z art. 68 ust. 2 ustawy, jeżeli nabywca nieruchomości zbył nieruchomość lub wykorzystał ją na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty, przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości stanowiącej lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, licząc od dnia nabycia, jest zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zwrot następuje na żądanie właściwego organu (art. 68 ust. 2 ustawy). W ust. 2a ustawodawca wskazał na ustawowe wyłączenia stosowania powyższego przepisu wskazując na ściśle określone przypadki, m.in. zbycia na rzecz osoby bliskiej, sprzedaży lokalu mieszkalnego, jeśli środki uzyskane z jego sprzedaży wykorzystane zostały w ciągu 12 miesięcy na nabycie innego lokalu mieszkalnego. Niezależnie od ustawowych wyłączeń stosowania obowiązku zwrotu bonifikaty, na podstawie ust. 2c tego artykułu ustawy właściwy organ może odstąpić od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Tzw. „ustawa dekomunizacyjna”

Mówiąc o tzw. „ustawie dekomunizacyjnej” mamy na myśli ustawę z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. poz. 744).

Mocą przedmiotowej ustawy wprowadzono do obowiązującego porządku prawnego wytyczne co do stosowania możliwych nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy nazwy powyższych obiektów, ulic i placów nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jednocześnie ustawodawca w ust. 2 dodatkowo wskazał co należy rozumieć przez nazwy propagujące komunizm - odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989. Ustawa ogranicza zatem wyłączną kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do decydowania w zakresie nadawania nazw obiektom (stanowiącym własność samorządu) lub przestrzeniom publicznym znajdującym się na ich terenie. 

Ustawa poza jej obowiązywaniem na przyszłość, zawiera również w art. 6 ust. 1 obowiązek nałożony na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego dokonania zmiany już obowiązujących nazw niespełniających wymogów ustawy w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W zakresie powyższego obowiązku organów jednostek samorządu terytorialnego, warto zwrócić uwagę na jego konstrukcję. Ustawodawca posłużył się bowiem znaną już w ustawodawstwie konstrukcją (chociażby w przypadku planowania i zagospodarowania przestrzennego), a mianowicie obowiązku bez sankcji z jednoczesnym zastępczym jego wykonaniem przez organ administracji rządowej w województwie jakim jest wojewoda. Zatem, jeżeli właściwy organ samorządu terytorialnego pomimo obowiązywania na terenie danej jednostki nazwy niespełniającej wymogów ustawowych nie dokona jej zmiany w przewidzianym ustawowo terminie, zrobi to wojewoda w drodze zarządzenia zastępczego w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin określony dla tego organu. Nietrudno zauważyć, że bezpośrednią konsekwencją tak ukształtowanego obowiązku może być praktyczny brak aktywności właściwych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie, gdyż i tak ostatecznie obowiązanym do wykonania zapisów ustawy będzie wojewoda. Z kolei powstaje również pytanie, skąd wojewoda będzie czerpał informacje o potencjalnie niezgodnych z ustawą nazwach i w jaki sposób będzie weryfikował obowiązujące już nazwy. Niewątpliwie w pewnych przypadkach weryfikacja takich nazw może przybrać charakter ocenny, bądź też wręcz subiektywny. 

Ponadto, ustawa stanowi, że wojewoda w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność uchwały nadającej nazwę budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1 ustawy (art. 2 ust. 1 ustawy). Stwierdzenia nieważności wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że dana nazwa jest niezgodna z wymogami ustawowymi. Wojewoda może także zasięgnąć opinii Rady Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa. Opinie, w tym zakresie powinny być przedstawiane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia żądania wojewody. Natomiast, jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego nie zostanie nadana nowa nazwa, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy. W tym przypadku trzeba jednak zauważyć, że ustawodawca wskazał warunek takiego działania wojewody, a mianowicie nadanie nazwy musi być konieczne do oznaczania adresów (art. 3 ust. 1 ustawy). Wydanie zarządzenia zastępczego w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej będzie wymagało uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Nadto, ustawa wprowadza w ramach postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę niestosowaną do tej pory instytucję zawieszenia ustawowego 30 – dniowego terminu na stwierdzenie nieważności uchwały, a liczonego od daty wpływu uchwały do wojewody (art. 2 ust. 3 ustawy).

Pisma oraz postępowania sądowe i administracyjne w sprawach dotyczących ujawnienia w księgach wieczystych oraz uwzględnienia w rejestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy będą wolne od opłat (art. 5 ust. 1 ustawy), a sama zmiana nazwy nie będzie miała wpływu na ważność dokumentów zawierających nazwę dotychczasową (art. 5 ust. 2 ustawy).

Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Płatne parkowanie w sobotę

Zgodnie z art. 13b ust. 1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo pobiera się opłatę ustaloną przez radę gminy w granicach ustalonych przez ustawodawcę w przywołanej ustawie. 

W zakresie wykładni przytoczonego przepisu wątpliwości interpretacyjne powoduje prawidłowe odczytanie znaczenia terminu „dnia roboczego”. Powyższe potęguje fakt, że ustawodawca nie zawarł w obowiązującym porządku prawnym definicji legalnej "dni roboczych". Z tych też względów w praktyce pojęcie to rozpatrywane jest w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog takich dni zawiera ustawa z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z treści tej ustawy wynika natomiast, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. 

W tym kontekście trzeba zauważyć, że charakter soboty był przyczyną wielu wątpliwości interpretacyjnych zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego. Problem ten stanowił przedmiot rozważań Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt V CZ 5/09), ale także Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11).

Sąd Najwyższy w swoim orzeczeniu wskazał, że o dniu ustawowo wolnym od pracy można mówić jedynie w odniesieniu do takich dni, które zostały uznane za wolne przepisem ustawy, a uregulowanie to ma walor powszechności, a nie ogranicza się do określonych zakładów pracy lub oznaczonych grup pracowników. Soboty nie charakteryzują się takimi cechami, gdyż jako dni wolne nie mają charakteru powszechnego, chociaż obejmują wiele grup pracowników i wiele zakładów pracy.

Natomiast w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem K.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy , za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Chociaż powyższa uchwała zapadła w odmiennym stanie faktycznym i w odniesieniu do interpretacji innego przepisu ustawowego to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji " dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne w ramach obowiązującego systemu prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjne w Poznaniu w wyroku z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16; w Opolu w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Op 143/15; w Krakowie w wyroku z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13).

Przedstawione stanowisko dotyczące charakteru soboty na gruncie art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych zaaprobował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15 wskazując, że Dni wolne od pracy wyznaczone zostały ustawą z 1951 r. Są to niedziela i wymienione w jej treści święta. Ten katalog nie ma jednak charakteru zamkniętego, również ze względu na to, że przepisami kodeksu pracy został wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy. A w ślad za tym powszechnie przyjęto, że tym dodatkowym dniem wolnym od pracy jest właśnie sobota. (…) Sklepy są czynne także w niedzielę, ale to nie oznacza, że są to dni robocze.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Zaskarżalność czynności w postępowaniu o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy

Gmina w celu realizacji zadania własnego w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 poz. 140 ze. zm.) tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy.

Zgodnie z definicją ustawową, mieszkaniowym zasobem gminy są lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są ustalane w drodze uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W ramach postępowania w zakresie wynajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu mieszkalnego składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową (w przypadku jej funkcjonowania). Weryfikacja jest dokonywana w oparciu o ustalone przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określające m. in. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Pozytywne rozpatrzenie wniosku nie oznacza jednak, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, bo to zależy również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy. Trzeba mieć na uwadze, że działania podejmowane na pierwszym etapie postępowania nie stanowią ani oferty zawarcia umowy najmu lokalu, ani negocjacji tej umowy. Działanie organu gminy na tym etapie ma bowiem charakter administracyjnoprawny, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie składającej wniosek może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zarządzenie organu wykonawczego gminy odmawiające zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie posiada charakteru cywilnoprawnego, rozstrzyga bowiem w sposób jednoznaczny o możliwości ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Z tych też względów zarządzenie takie stanowić będzie akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym, bezpośrednią konsekwencją charakteru prawnego aktu rozstrzygającego o umieszczeniu lub odmowie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest możliwość jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).

Na drugim etapem postępowania podejmowane są działania związane z ewentualnym zawarciem umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy. W tym przypadku, charakter tych działań, a więc np. negocjacje zapisów umowy czy też samo zawarcie umowy, należy rozpatrywać zgoła odmiennie niż na pierwszym etapie postępowania. Kwestia bowiem zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Najem lokalu gminnego powinien odpowiadać regulacjom umowy najmu określonym w Kodeksie cywilnym. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminy fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, zawiera uchwała organu stanowiącego gminy będąca aktem prawa miejscowego. Zatem czynności polegające na zawarciu, odmowie zawarcie umowy najmu, czy też odmowie przedłużenia umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, czyli gminy, złożone przez jej organ umocowany do jej reprezentowania. Powyższe działania są więc czynnościami z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). W efekcie zawarcie, odmowa zawarcia umowy najmu, czy też odmowa przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy nie stanowi czynności z zakresu z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1786/15).

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej