Ustalenie średniej ceny paliwa w gminie

W myśl ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.),obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (art. 39 ust. 3 pkt 1).

Do dnia 3 grudnia 2019 r. zwrot kosztów przejazdu ucznia,, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, następował na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Przepisy nie przewidywały kryteriów określania stawek zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna. W praktyce wójtowie ustalali w drodze zarządzenia wzorce umów określające wysokość zwracanych kosztów przejazdu, będące podstawą zawieranych umów. Koszty w poszczególnych gminach były zwracane w różnej wysokości, niekiedy dalekiej od rzeczywistych.Dlatego też, dnia 3 grudnia 2019 r. wprowadzono w życie przepisy znowelizowanego prawa oświatowego tj. ustawy z dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2248), określające kryteria ustalania kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, które są zwracane opiekunom dowożącym dzieci niepełnosprawne (lub inne uprawnione) do szkoły lub przedszkola, poprzez dodanie art. 39a.

Stosownie do art. 39a ust. 2 Prawa oświatowego, kwota zwracana rodzicom lub opiekunom obliczana jest na podstawie wzoru matematycznego, 

koszt = (a - b) * c * (d/100)

gdzie:

a - liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem,

b- liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a,

c- średnia cena jednostki paliwa w danej gminie właściwego dla danego pojazdu,

d- średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu według danych producenta pojazdu.

Z kolei na podstawie art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego: „Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie.”.Powyższa regulacja stanowi upoważnienie ustawowe dla rady gminy do corocznego ustalania, na każdy rok szkolny średniej ceny jednostki paliwa w gminie, która będzie uwzględniania przy obliczaniu kwoty zwrotu dla rodziców lub opiekunów za dowożenie dzieci niepełnosprawnych do szkoły. 

Jednocześnie przy wykonywaniu tego upoważnienia ustawowego należy pamiętać, że średnia cena jednostki paliwa powinna uwzględniać wszystkie rodzaje paliw, które są powszechnie stosowane w pojazdach, a więc benzynę, olej napędowy oraz gaz. 

Z kolei ustalenie średniej ceny jednostki tych paliw powinno uwzględniać ceny tych paliw w gminie, a realizacja tej przesłanki powinna sprowadzać się do prostej analizy obowiązujących cen paliw w danym dniu oraz wyliczenia jej średniej.

Trzeba pamiętać, że ustalana średnia cena jednostki paliwa ma posłużyć do wyliczenia zwrotu, a więc powinna przybrać formę prostego wskazania ceny, a nie odwołania się do jakichkolwiek innych sposobów wyliczenia tej ceny (np. cen hurtowych, wzorów uwzględniających ceny i marże). Co ważne ustalona średnia cena jednostki paliwa ma odzwierciedlać średnią cenę w gminie (lokalnie), a więc nie można przy jej ustalaniu odwoływać się do średnich cen w powiecie, województwie czy też kraju. 

Pewnym problemem może być sytuacja, gdy na terenie gminy nie znajduje się żadna stacja paliw. W takim przypadku wydaje się prawidłowym rozwiązaniem, aby średnią cenę jednostki paliwa oprzeć o dane cen z najbliższych stacji paliw poza terenem gminy, tak aby zachować jak najbardziej lokalny charakter tych cen. Tu także niezasadnym byłoby opieranie się o średnie ceny paliw w powiecie, województwie czy też kraju.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

"Kaskadowe" pozbawianie kategorii dróg publicznych

Procedura pozbawiania kategorii dróg publicznych (wojewódzkich, powiatowych i gminnych) została przez ustawodawcę określona w art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6, 6a i 7 ustawy z dnia  21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), a następuje w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Przywołane przepisy regulują niejako podstawową formę zmiany kategorii drogi publicznych. 

Dla jej skuteczności wymagane jest, aby odcinek drogi publicznej pozbawiony swojej kategorii na mocy uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (województwo, powiat i gmina) podjętej do końca trzeciego kwartału danego roku, został jednocześnie zaliczony do innej kategorii drogi publicznej. Uchwała taka powinna również być podjęta do końca trzeciego kwartału danego roku, aby zmiana kategorii drogi publicznej mogła nastąpić z dniem 1 stycznia następnego roku kalendarzowego. 

W kontekście pozbawiania kategorii dróg publicznych istotne znaczenie miały zmiany wprowadzone przez ustawodawcę na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870). Zgodnie bowiem z art. 1 tej ustawy, art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych otrzymał nowe brzmienie oraz dodano ust. 5a- 5f. W myśl  aktualnego brzmienia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5b). Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5c) Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (ust. 5d).Odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio (ust. 5e).Odcinek drogi powiatowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej (ust. 5f). 

Istotą dokonanej zmiany ustawy o drogach publicznych w powyższym kształcie było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5, zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Regulacja ta stanowiła automatyzm przejmowania zastępowanych odcinków dróg wyłącznie przez gminy. Trzeba mieć na uwadze, że bardzo często przejmowane drogi przez gminy stanowiły drogi o dużo wyższych parametrach niż drogi gminne, które są drogami o charakterze lokalnym. Konstrukcja ta była zatem rozwiązaniem niefunkcjonalnym, rodzącym sytuacje konfliktowe, ponieważ pomijała okoliczności konkretnych wypadków, a więc nie była zależna od funkcji i znaczenia przekazanej drogi w sieci drogowej. W związku z powyższym, ustawa zmieniająca wprowadziła pewnego rodzaju mechanizm „kaskadowego” przekazywania dróg nabytych z mocy prawa (odcinki zastąpionych dróg krajowych) lub oparty na rozstrzygających decyzjach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej.

Jednocześnie ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych wprowadził przepis, w myśl którego  rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei odcinek drogi, o którym mowa powyżej, zostaje automatycznie zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, natomiast przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się odpowiednio (ust. 2). To uprawnienie gmin miało przyczynić się do poprawy ich sytuacji, zwłaszcza finansowej, związanej z utrzymaniem przekazanych im dotychczas odcinków dróg krajowych

Procedura określona w art. 10 ust. 5 i 5a ustawy o drogach publicznych jest procedurą o charakterze szczególnym w stosunku do procedury podstawowej, a określonej w art. 10 ust. 2 w zw. z art. z art. 6, 6a i 7  tej ustawy. Ustawodawca w przypadku tej procedury w samej ustawie wprost wskazał, że odcinki dróg pozbawione swojej kategorii zostają zaliczone do dróg powiatowych, a tym samym nie sformułowano wymogu jednoczesnego zaliczenia danej drogi do niższej kategorii (powiatowej, gminnej) w drodze uchwały rady powiatu czy rady gminy. 

 Zatem możliwość zastosowania procedury "kaskadowego" pozbawiania kategorii dróg publicznych wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek:

1. powstał nowo wybudowany odcinka drogi krajowej, który z mocy ustawy spowodował utratę kategorii zastępowanego odcinka i zaliczono go do kategorii dróg wojewódzkich; bądź też droga została zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870);
2. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi publicznych (art. 6 ust. 1, art.6a ust. 1) - stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt Kp 2/13);
3. odcinek drogi publicznej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez województwo lub powiat i zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich lub powiatowych;
4. poinformowanie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi publicznej w trybie "kaskadowym", co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. 

Orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 127/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2019 r., III SA/Kr 25/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r., II SA/Bd 492/18; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r., III SA/Lu 2/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2018 r., III SA/Łd 1160/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2016 r., III SA/Wr 359/16. 

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Specustawa mieszkaniowa - zakres przedmiotowy i ogólne ograniczenia

Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu do ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) zaproponowane przez ustawodawcę rozwiązania mają stanowić krok w kierunku ograniczania barier administracyjno-prawnych w zakresie budowy mieszkań dla grup społecznych o umiarkowanych dochodach. Ustawa w swoim założeniu ma być narzędziem umożliwiającym redukcję deficytu mieszkań i doprowadzenie do sytuacji, w której podstawowe parametry określające poziom zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie będą odstawały od przeciętnych wartości rozwiniętych krajów Unii Europejskiej. 

Głównym założeniem uchwalonej ustawy,  jest wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w których zamieszczenie w osobnym akcie prawnym regulacji poświęconych wyłącznie przygotowaniu oraz realizacji określonego rodzaju inwestycji wpłynie pozytywnie na przyspieszenie procesów inwestycyjnych.

Z uwagi na obszerność zagadnień wynikających z zapisów ustawy, w artykule zostanie przedstawiona część dotycząca kwestii zakresu przedmiotowego inwestycji objętych ustawą i ich ogólne ograniczenia. 

Zgodnie z art. 1 ustawy, określa ona zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji. Zakresem przedmiotowym ustawy odnośnie inwestycji objętych jej zapisami są zatem inwestycje mieszkaniowe rozumiane jako przedsięwzięcia obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową;  inwestycja mieszkaniowa - przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową (definicja ustawowa - art. 2 pkt 2). 

Ponadto, zakres ten obejmuje również inwestycje towarzyszące określone w ustawie jako inwestycje w zakresie budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy: sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 oraz z 2018 r. poz. 650), dróg publicznych, obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego, obiektów działalności kulturalnej, obiektów opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkoli, szkół, placówek wsparcia dziennego, placówek opieki zdrowotnej, dziennych domów pomocy, obiektów służących działalności pożytku publicznego, obiektów sportu i rekreacji, terenów zieleni urządzonej, obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową, o ile służą obsłudze mieszkańców budynków będących przedmiotem inwestycji mieszkaniowej (definicja ustawowa - art. 2 pkt 3).

Jednocześnie ustawodawca w art. 5 wskazał ograniczenia związane z lokalizacją inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących - nie lokalizuje się ich na terenach podlegających ochronie przed lokalizowaniem lub zabudową na podstawie odrębnych przepisów, chyba że w trybie przepisów przewidujących tę ochronę inwestor uzyska zgodę na lokalizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej. Równocześnie w ustawie określono, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (art. 5 ust. 3). Jednak niesprzeczność ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4).

Zatem lokalizacja nowej inwestycji mieszkaniowej na podstawie ustawy i w rozumieniu ustawy nie jest w żaden sposób uwarunkowana istnieniem rozwiązań natury planistycznej na danym obszarze pozwalających na realizację takiej inwestycji. Nie tylko nie muszą istnieć takie rozwiązania, ale także z punktu widzenia tych inwestycji, takie ewentualne ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie nie stanowią dla nich przeszkody. Tym samym mówiąc wprost, mogą być sprzeczne z ustaleniami takiego planu miejscowego. Jedynym warunkiem jest niesprzeczność z aktem planistycznym o charakterze ogólnym, koncepcyjnym, a więc studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy jednak mieć na względzie, że powyższy warunek został przez ustawodawcę ograniczony i nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. 

W kontekście wskazanego wyłączenia przesłanki niesprzeczności ze studium w zakresie określonych terenów nie trudno zauważyć, że większość z tych terenów stanowią obszary należące w głównej mierze do podmiotów zależnych od państwa. Tego typu rozwiązanie ma z całą pewnością zapewnić możliwość zagospodarowania tych terenów na cele ustawowych inwestycji mieszkaniowych i towarzyszących z całkowitym pominięciem rozwiązań planistycznych funkcjonujących na terenie gminy.

Inwestycje mieszkaniowe i towarzyszące nie mają w każdym przypadku charakteru priorytetowego, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy gdy inwestycje te mają być prowadzone na tym samym obszarze co szczególne inwestycje "celu publicznego" prowadzone na podstawie wymienionych w tym przepisie ustaw, inwestycje szczególne mają pierwszeństwo przed inwestycjami mieszkaniowymi lub inwestycjami towarzyszącymi. 

Pewne ograniczenia w zakresie możliwość realizacji inwestycji w ramach wyłączenia przesłanki nienaruszalności studium gminy ustawodawca wskazał w kontekście terenów kolejowych oraz portów i przystani morskich. I tak, w myśl art. 10 ustawy, realizacja inwestycji mieszkaniowych jest możliwa na obszarze kolejowym, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, o ile nie uniemożliwia zarządzania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury kolejowej oraz nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa prowadzenia ruchu kolejowego. Z kolei realizacja tych inwestycji na obszarze portów i przystani morskich, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich jest możliwa, o ile nie uniemożliwia zarządzania, eksploatacji i utrzymania infrastruktury portowej i infrastruktury dostępowej oraz nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa morskiego, a także dla transportu towarów do oraz z portów i przystani morskich (art. 11).

Rozpatrując ogólne ograniczenia realizacji inwestycji mieszkaniowych na podstawie ustawy, trzeba mieć również na względzie art. 12 ustawy stanowiący, że ilekroć w odrębnych przepisach realizacja inwestycji mieszkaniowej uzależniona jest od zgodności lub nienaruszania przeznaczenia lub sposobu wykorzystywania nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymóg ten uważa się za spełniony w zakresie wynikającym z ustalenia lokalizacji, o której mowa w art. 7, oraz uzgodnienia, o którym mowa w art. 10 i art. 11. Powyższy przepis nie wyłącza stosowania do inwestycji mieszkaniowej przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie gruntów leśnych oraz, poza granicami administracyjnymi miast, gruntów rolnych.

Grzegorz Drozd

Zobacz także: Czy uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w dzienniku urzędowym?

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Przepisy porządkowe – zakaz używania fajerwerków

Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) -  w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl przytoczonego przepisu, o zaktualizowaniu się podstawy do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego można mówić, gdy dany zakres spraw nie podlega regulacji przepisów powszechnie obowiązujących, a występuje sytuacja faktyczna naruszająca lub obiektywnie zagrażająca co najmniej jednemu z dóbr prawnie chronionych wymienionych w tym przepisie. Ponadto, konieczne jest, aby naruszenie lub zagrożenie miało szczególny charakter lokalny, a ustanowione przepisy zawierały nakazy (zakazy) zachowania się, które stanowią bezpośrednią reakcję na istniejący stan faktyczny. 

Regulacja porządkowego aktu prawa miejscowego nie może zawierać ani powtórzonych, ani tym bardziej zmodyfikowanych przepisów uregulowanych w innych aktach powszechnie obowiązujących, co świadczy o braku zakresu nieuregulowanego. Jeżeli istnieją regulacje ustawowe wprowadzające zakazy określonego zachowania się, to prawodawca miejscowy nie może w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani też precyzować tych zakazów.

Odczytując znaczenie pojęcia „nieuregulowany”, sformułowanego w art. 40 ust. 3 ustawy, należy mieć na względzie ratio legis stanowienia przepisów porządkowych. O nieuregulowanym zakresie spraw można mówić wtedy, gdy nie istnieją mechanizmy prawne pozwalające na usunięcie zagrożenia dla dóbr mających podlegać ochronie. 

Dobrami, które mogą podlegać ochronie poprzez normy porządkowego aktu prawa miejscowego wydawanego przez organ stanowiący gminy, są życie lub zdrowie obywateli oraz porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. Ich ochrona stanowi zatem drugą (po nieuregulowaniu w systemie prawnym) z obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość stanowienia przepisów porządkowych. Z kolei spełnienie tej przesłanki ustawodawca uzależnia od tego, czy dla ochrony tych dóbr wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne. 

Podstaw umożliwienia prawodawcy miejscowemu zawężania sfery wolności poprzez stanowienie norm powinnego zachowania możemy poszukiwać w niemożności racjonalnego przewidywania przez ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Zatem przepisy porządkowe powinny być reakcją na zagrożenia mające swe źródło w takich właśnie lokalnych warunkach.Tymczasem, gdy nieregulowany prawem stan faktyczny nie jest problemem o charakterze lokalnym, lecz dotyczy zjawisk występujących w całym kraju, to dana sfera stosunków społecznych wymaga generalnych uregulowań na szczeblu centralnym, a wprowadzanie ewentualnych zakazów należy do ustawodawcy.

Za każdym razem stanowienie porządkowych aktów prawa miejscowego dotyczy regulowania sytuacji lokalnie szczególnej, o nadzwyczajnym w kontekście miejscowym charakterze, której nie są normowane przez przepisy ustawowe. W związku z tym, to na prawodawcy miejscowym ciąży obowiązek odniesienia się do istniejącej sytuacji miejscowej i wykazania, że "luka prawna" pojawia się właśnie na tle specyfiki lokalnej. Przepisy porządkowe bowiem należą do prawa lokalnego i nie jest możliwe za ich pomocą wypełnianie braków ustawodawstwa krajowego lub likwidowanie zagrożeń o charakterze ogólnokrajowym.

Przepisy porządkowe nie mogą również stanowić trwałej, niezmiennej części lokalnego porządku prawnego, wprowadzając do niego stałe zakazy bądź nakazy określonego zachowania. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru przepisów porządkowych, które mają być stanowione w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom. Możliwość podejmowania przepisów porządkowych aktualizuje się zatem w przypadku pojawienia się zagrożenia, które przez ustawodawcę nie zostało przewidziane, gdy odwołując się do założenia o jego racjonalności, można stwierdzić, że gdyby zagrożenie to przewidywał, przedsięwziąłby kroki legislacyjne w celu jego wyeliminowania. Jeżeli zagrożenie jest znane, rozpoznane i występujące od dłuższego czasu, to nie ma możliwości podjęcia działań o charakterze szczególnym, związanym z niezbędnością ochrony określonych dóbr.

Mając na względzie powyższe, rozpatrując możliwość wydania przepisów porządkowych zakazujących używania fajerwerków w określonym czasie trzeba ustalić istnienie obligatoryjnych przesłanek do wprowadzenia takiego zakazu, a więc ochrony określonych dóbr oraz stanu nieuregulowanego w porządku prawnym.

W kontekście ochrony spokoju publicznego przed użyciem materiałów pirotechnicznych, wskazać należy, że nie znajduje się ona w zakresie nieuregulowanym. Zgodnie bowiem z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych w związku z obowiązywaniem art. 51 §1 Kodeksu wykroczeń, art. 40 ust. 3 ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla zakazywania i penalizowanie każdego użycia fajerwerków na terenie gminy (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11; wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2014 r., IV SA/Po 1009/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2017 r., II SA/Ke 588/17).

Trzeba także pamiętać o obowiązywaniu ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 45 ze zm.).Wskazać należy na rozumienie pojęcia używanie materiałów pirotechnicznych, wynikające z art. 3 pkt 31 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, gdyż przez używanie wyrobów pirotechnicznych, tj. zawierających materiały pirotechniczne, należy rozumieć prowadzenie przez przedsiębiorców i jednostki naukowe wszelkich prac związanych ze stosowaniem wyrobów pirotechnicznych. Ustawa kategoryzuje także materiały pirotechniczne i wybuchowe wskazując jednoznacznie, że istnieją takie, które charakteryzują się bardzo niskim, niskim, czy też średnim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Tym samym trudno uznać za zasadne obejmowanie zakazem ich używania powołując się na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzi, w sytuacji gdy na ich używanie – biorąc pod uwagę stopień zagrożenia dla życia i zdrowia – godzi się sam ustawodawca. 

Ponadto, używanie materiałów pirotechnicznych jest zjawiskiem powszechnie znanym i trudno uznać, że wprowadzenie przepisów porządkowych w tym zakresie jest reakcją na nagłe, niespodziewane, nadzwyczajne, lokalne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. Korzystanie z materiałów pirotechnicznych jako sposób celebrowania szczególnych wydarzeń nie spotka się z interwencją ustawodawcy, a ewentualne problemy związane z używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych mają charakter ogólnokrajowy, co jednoznacznie przeczy lokalnemu charakterowi zjawiska, który jest wymagany przy stanowieniu przepisów porządkowych.

Orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2009 r., III SA/Gl 1023/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., IV SA/Po 793/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2004 r., II SA/Wr 2625/03; (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., VI SA/Wa 1822/05; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II GSK 236/06; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2011 r., II SA/Go 26/11; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., SA/Kr 2812/02; wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08,; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11;wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., GSK 971/04; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010 r., II SA/Bd 68/10.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Uzgodnienie ze związkami zawodowymi regulaminu wynagradzania nauczycieli

Ustanowienie regulaminu wynagradzania nauczycieli w formie uchwały podejmowanej przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.  Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.) i stanowiącej akt prawa miejscowego wymaga uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W procedurze uzgodnieniowej można wyróżnić dwa istotne aspekty, a mianowicie poziom związania organu prowadzącego stanowiskiem związków zawodowych oraz właściwość podmiotowa związków zawodowych.

W kontekście pierwszego aspektu, należy zwrócić uwagę, że w przepisach prawa zawierających upoważnienie do stanowienia prawa często występują określenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, które oznaczają istnienie współzależności między podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo, a drugi ma charakter społeczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r.  - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuację taką określa się mianem uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych określeń zależy, jak prawodawca zamierza kształtować wzajemne stosunki prawne między podmiotami, a zwłaszcza jaki ma być stopień związania organu prawotwórczego (organu prowadzącego) stanowiskiem podmiotu współdziałającego oraz jakie prawa i obowiązki przysługują organowi i pomiotowi współdziałającemu w procesie stanowienie prawa.

Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w których współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu, a następstwem braku porozumienia ma być nie wydanie aktu, w przepisie przewidującym współuczestnictwo należy używać pojęć "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne określenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".

W kontekście tego rodzaju określenia wypowiedział się na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko, że ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) położył nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbliżenia, czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, zaś za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed pojęciem "uzgodnienie" słowo "podlegają" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegają uzgodnieniu" oznacza zatem nałożenie na organ prowadzący obowiązku poddania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska i nie należy rozumieć go jako bezwzględnej konieczność uzyskania zgody związku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że osiągnięcie zgody nie zawsze zależy od woli stron, lecz od innych często - obiektywnych czynników takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.

Drugim z istotnych aspektów jest ustalenie właściwości podmiotowej związków zawodowych biorących udział w procedurze uzgodnieniowej. Wątpliwości mogą powstać na bazie relacji kompetencji związków zawodowych, określonych w art. 30 ust. 6a  Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy określają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. 

Ustawa o związkach zawodowych wskazuje na obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).

Tym samym związkami zawodowymi właściwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli będą nie reprezentatywne związki zawodowe, ale związki zawodowe faktycznie zrzeszające nauczycieli na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem może się zdarzyć, że określony reprezentatywny związek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego w konkretnym przypadku nie będzie właściwy do uzgadniania projektu uchwały.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Podwyżka wynagrodzenia wójta z wyrównaniem od początku kadencji

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) do właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym zawiera uprawnienie w znaczeniu materialnoprawnym do kształtowania wynagrodzenia wójta. Zatem organem uprawnionym do oceny jakości pracy świadczonej na stanowisku z wyboru, w tym przypadku wójta, jest organ stanowiący gminy. Ustalanie wynagrodzenia wójtowi przez radę gminy w ramach określonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) widełek ma charakter nie tylko kontrolny wobec samego organu wykonawczego, ale stanowi zarazem objaw realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie mniej jednak owa samodzielność nie może być utożsamiana w aspekcie wynagrodzenia wójta z niczym nie ograniczoną dowolnością w wydatkowaniu środków publicznych.

W kontekście wydatkowania środku publicznych, jakim jest również wynagrodzenie wójta trzeba bezwzględnie odwołać się do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). W myśl art. 211 ust. 1-4 tej ustawy budżet jednostki samorządu terytorialnego (tu gminy) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany na rok budżetowy. Z kolei rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (zasada roczności budżetu).

Wydatki gminy na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, określone w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o finansach publicznych należą do kategorii wydatków bieżących, a więc powinny zostać zrealizowane do końca danego roku budżetowego w ramach obowiązującej uchwały budżetowej. Tym samym wydatki gminy na wynagrodzenie wójta ustalone przez radę gminy wstecznie za zamknięte lata budżetowe jako niezrealizowane w tych latach, wygasają z upływem każdego roku budżetowego. Z tych też względów brak jest podstaw prawnych do realizowania w kolejnym roku budżetowym niezrealizowanych w poprzednim roku budżetowym wydatków budżetowych na wynagrodzenie wójta. Mając na względzie art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych, niedopuszczalne jest powtórne dokonywanie wydatków już zrealizowanych. Trzeba zauważyć, że skoro wójt otrzymał już wynagrodzenie za pełnienie swojej funkcji w czasie obowiązywania określonej uchwały rady gminy regulującej wysokości jego wynagrodzenia i uchwały budżetowej obowiązującej w konkretnym roku budżetowym, to brak jest podstaw prawnych do ponownego dokonywania wydatku budżetowego w okresie, w którym nie obowiązuje już uchwała budżetowa przewidująca wypłatę wynagrodzenia wójtowi w wysokości już im wypłaconej. Równocześnie za niezgodne z ustawą o finansach publicznych należy uznać zawieranie w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy postanowień dotyczących wcześniejszych lat budżetowych.

Ponadto, wynagrodzenia wójta nie sposób uznać za wydatek niepodlegający wygaśnięciu z końcem roku budżetowego, który mógłby zostać zrealizowany maksymalnie do 30 czerwca roku następnego, w myśl art. 263 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych. Trzeba także zwrócić uwagę, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że taki dodatkowy wydatek w danym roku budżetowym, a dotyczący sfery wydatków za lata poprzednie (cały okres kadencji wójta) mógłby być uznany za wydatek nieprzewidziany, o którym mowa w art. 164 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wydatek taki nie jest bowiem związany z jakimkolwiek tytułem wykonawczym, wyrokiem sądu, czy też ugodą.

Dodatkowo warto zauważyć, że ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej kadencji, które będzie wypłacone w danym roku budżetowym stoi również w sprzeczności z przepisami regulującymi maksymalny poziom wynagrodzenia organu wykonawczego gminy określonego w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.).

Nie sposób również nie odnieść wrażenia, że ustalenie wyższego poziomu wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej upływającej kadencji przybiera charakter nagrody przydzielonej przez radę gminy. Tymczasem w art. 36 ust. 6 ustawy i pracownikach samorządowych ustawodawca wprost wskazał, którym z pracowników samorządowych można przyznać nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, nie zaliczając do tej grupy wójta gminy (burmistrz, prezydent miasta).

Podsumowując, ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną od początku kadencji (za 4 lata) należy uznać za istotnie naruszające art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych z uwagi na sprzeczność z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przedstawione zagadnienie było również rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3569/18.

Grzegorz Drozd 

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Czy uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w dzienniku urzędowym?

Na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) ustawodawca określił nową specyficzną procedurę umożliwiającą ustalenie wymogów dotyczących inwestycji mieszkaniowej z pominięciem uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rozpatrując zagadnienie publikacji powyższych uchwał w dzienniku urzędowym, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten zawiera katalog aktów normatywnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnośnie uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ewentualna jej publikacja mogłaby być uzasadniona w sytuacji, gdy uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego albo obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Powszechnie przyjmuje się, że akt prawa miejscowego, to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.  

Odnosząc powyższe do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej trudno uznać, że jej charakter spełnia wymagania stawiane aktom prawa miejscowego. Uchwała nie nakłada na żadne podmioty zewnętrzne obowiązków, nie stanowi również o nadaniu jakichkolwiek uprawnień. Uchwała ta stanowi jedynie negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora i jest skierowana wprost do niego (odmiennie niż uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej). Dlatego też w uchwale tej próżno szukać norm o charakterze abstrakcyjnym (powtarzalnych), które odnosiłyby się do bliżej nieokreślonych adresatów, a tym samym nie spełnia ona również warunku generalności. Zatem w stosunku do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jako niestanowiącej aktu prawa miejscowego nie znajdzie zastosowania art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto, ani ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ani też ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, czy też inne ustawy nie zawierają przepisu o charakterze szczególnym, który wskazywałby na publikację uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

W tym kontekście trzeba mieć na względzie odmienność  uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w stosunku do uchwały, która również może być podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a mianowicie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W zakresie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ustawodawca bowiem wprost w art. 8 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazał, że uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednocześnie brak podobnego zapisu w ustawie odnoszącego się do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym wymóg art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych również nie został spełniony, co z kolei prowadzi do wniosku, że uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Trudno upatrywać potwierdzenia przeciwnego stanowiska na podstawie regulacji art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zgodnie z którą skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że interpretacja tego przepisu w kontekście charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, musi uwzględniać zapisy art. 8 ust. 2, a tym samym jedyną uchwałą, o której mowa w art. 7 ust. 4 podlegającą publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

Ponadto, mając na względzie charakter obu uchwał, jedynie uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z uwagi na treść - art. 8 ust. 1, może naruszać interes prawny podmiotów zewnętrznych, a w związku z tym może być przez te podmioty skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc kwestia wnoszenia skargi w ustalonym terminie od dnia opublikowania w dzienniku urzędowym dotyczy uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i podmiotów trzecich jako zainteresowanych zaskarżeniem uchwały. Warto jednak pamiętać, że zgodnie z art. 25 ust. 2 tej ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei termin od dnia przekazania uchwały dotyczy inwestora w zakresie obu uchwał podejmowanych na podstawie art. 7 ust. 4, gdyż w myśl art. 7 ust. 18   każda z nich, nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy jest przekazywana przez wójt (burmistrz, prezydent miasta) inwestorowi.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zobacz także: CHARAKTER UCHWAŁY O USTALENIU LUB ODMOWIE USTALENIA LOKALIZACJI INWESTYCJI MIESZKANIOWEJ

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Postępowanie nadzorcze wojewody wobec aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego

Zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).

Nadzór nad działalnością gminną oraz wykonywaniem zadań powiatu i województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminny, art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 79 ustawy o samorządzie województwa). Zarówno przepisy Konstytucji RP , jak również ustaw ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego wskazują, że nadzór sprawowany przez wojewodę ma za zadanie zbadanie działalności jednostek jedynie pod kątem zgodności z prawem (legalności), a tym samym nie jest możliwe badanie tej działalności pod względem innych kryteriów. Zatem wojewoda nie ma możliwości ingerencji nadzorczej opartej na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności działania, co również dotyczy wykonywania działań w sferze zadań zleconych administracji rządowej. Jednocześnie należy zauważyć, że kompetencje nadzorcze wojewody ograniczają się w swoim zasadniczym zakresie do badania legalności aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (poza kwestiami rozwiązania organu stanowiącego, ustanowienia zarządu komisarycznego oraz postępowania „antykorupcyjnego” członków organów jednostek). 

Z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy każdego istotnego naruszenia prawa ( w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie terminu wskazanego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego i nie jest w tym zakresie ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

Stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa). W postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego „sprawy”, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym np. zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a, zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

Postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały wojewoda wszczyna z urzędu, a interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako zwrócenie uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Zajęte stanowisko wojewody w kwestii legalności uchwały jest w pełni autonomiczne. Należy wskazać, że decyzję o celowości zastosowania środka nadzoru odnośnie konkretnej uchwały lub zarządzenia organu jednostki ustawodawca pozostawił do wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jednocześnie obowiązujące przepisy nie obligują organu nadzoru do wydania sformalizowanego orzeczenia odmawiającego zastosowania środka nadzorczego podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano się przeciwko formalizacji działań organów nadzoru przy odmowie stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń ze względu na brak ich wadliwości wprost stwierdzając, że pismo organu nadzoru informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, decyzją ani też inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.). Tym samym w przedmiocie pisma organu nadzoru informującego o wyniku postępowania nadzorczego uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje (por. np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 484/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 491/10, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15 oraz z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1755/10, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 517/15, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 685/16). 

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com 

Czytaj dalej

Stwierdzenie nieważności uchwały przez radę gminy

Kwestią niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości jest możliwość podejmowania i uchylania uchwał przez organ stanowiący gminy, ale czy jednocześnie organ ten posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności własnej uchwały? 

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że żaden z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) nie przewiduje wprost aktywności organu stanowiącego w postaci stwierdzania nieważności uchwalonej wcześniej uchwały. Równocześnie trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca jednoznacznie wskazał w ustawie o samorządzie gminnym, że taka forma działania jest zarezerwowana dla organów nadzoru nad działalnością gminną, a więc dla wojewody oraz regionalnej izby obrachunkowej (rozdział 10. ustawy). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). Powyższe uregulowania ustawy ustrojowej wskazuje, że stwierdzenie nieważności posiada charakter środka nadzoru stosowanego przez organy nadzoru, ale także sądy administracyjne na skutek działania tych organów. 

Ponadto, trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie nieważności danego aktu powoduje zgoła odmienne skutki prawne niż jego uchylenie. Stwierdzenie nieważności aktu powoduje bowiem skutki ex tunc, a więc z mocą wsteczną od dnia podjęcia aktu eliminując go z obrotu prawnego tak jakby nigdy nie powstał i nie wywołał żadnych skutków prawnych. Z kolei uchylenie aktu ma skutek ex nunc, a więc na przyszłość z dniem jego uchylenia, ale jednocześnie wszystkie skutki prawne w okresie jego obowiązywania zachowują moc prawną.

Przy tak ukształtowanym stanie prawnym na gruncie ustawy ustrojowej, podstaw dla możliwości stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący gminy upatruje się w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. W tym kontekście jako podstawę działania organu stanowiącego gminy wskazywany jest art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze. zm.) – dalej „P.p.s.a”. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. 

Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonania ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Niewątpliwie autokontrola prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Można, więc przyjąć, że relatywnie odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady powiatu stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Trzeba mieć jednak na uwadze, że nie dotyczy on wszystkich przypadków objętych kognicją sądu administracyjnego, lecz tylko tych, które zostały zainicjowane wskutek wniesienia skargi, a przedmiotem oceny legalności sądu jest "działanie" lub "bezczynność".

Relewantną przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Ustawodawca związał bowiem organ, dopuszczając uwzględnienie skargi w całości, tylko w zakresie swojej właściwości, co oznacza, że może uwzględnić skargę, tylko jeżeli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Natomiast użyty przez ustawodawcę w art. 54 § 3 P.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. W tym miejscu warto wrócić do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, na gruncie, której jak wskazano powyżej nie istnieje przepis ustalający kompetencję organu stanowiącego gminy do działania w formie stwierdzenia nieważności uchwalonej przez siebie uchwały. Tym samym, skoro organ stanowiący gminy na podstawie przepisów materialnych nie został wyposażony w kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, to w toku procedury sądowoadministracyjnej nie jest w stanie wypełnić przesłanki warunkującej skorzystanie z autokontroli w postaci uwzględnienia skargi w całości, gdy skarga taka dąży do stwierdzenia nieważności danej uchwały. 

Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może zatem być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 P.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej. Przepisy procesowe nie mogą bowiem stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia

Powyższe ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego powiatu oraz województwa (sejmiku).

Warto także zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 2377/14) wyraził odmienny pogląd, stwierdzając, że rada gminy może na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jednak jednostkowy pogląd (ze zdaniem odrębnym), który nie zasługuje na aprobatę.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej