Jednostki budżetowe gminy nie są podatnikami VAT

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale rozstrzygnął, że gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług. Może to oznaczać przełom w sposobie rozliczania podatku VAT w gminach.

W dniu 24 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie zagadnienia prawnego w zakresie podatku od towarów i usług przy okazji rozpatrywania przez Izbę Finansową NSA skargi kasacyjnej złożonej przez gminę Wrocław na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dotyczący interpretacji indywidualnej Ministra Finansów (sygn. akt. I FPS 1/13).

Gmina Wrocław sformułowała pytanie, czy w praktyce możliwe i dopuszczalne są dwa tryby rejestracji Gminy i jej jednostek budżetowych dla celów VAT, tj. gmina wraz z jej jednostkami budżetowymi może być zarejestrowana jako jeden podatnik VAT łącznie lub gmina i jej jednostki budżetowe będą zarejestrowane odrębnie dla celów VAT, zaś ostateczna decyzja co do sposobu rejestracji dla celów VAT należy do Gminy oraz jej jednostek budżetowych.

Według Ministra Finansów wyodrębnione ze struktury gminy jednostki budżetowe należy uznać za odrębnych od gminy podatników podatku VAT. Stanowisko Ministra zostało potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Tymczasem, podejmując uchwałę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.) gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług.

Zdaniem NSA podatnikiem VAT jest cała gmina. Statusu takiego nie posiadają gminne jednostki budżetowe, ponieważ nie mają one własnego majątku, nie dysponują swoimi dochodami, nie ponoszą odpowiedzialności za wyrządzone szkody wobec osób trzecich, wszystkie czynności wykonują w imieniu i na rzecz gminy, a także nie ponoszą ryzyka gospodarczego prowadzonej działalności, które zawsze obciąża gminę.

Uchwała jest szczególnie istotna w kontekście sposobu rozliczania podatku VAT w gminach. Warto zauważyć, że spośród kilkudziesięciu tysięcy podatników VAT, do których zalicza się jednostki samorządu terytorialnego i samorządowe jednostki budżetowe, pozostanie jedynie 2 874 podatników VAT, co odpowiada liczbie gmin, powiatów i województw w Polsce. W konsekwencji samorządy będą musiały na nowo uporządkować rachunkowość oraz system rozliczeń VAT.

 Sebastian Pięta

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Reprezentacja gminy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Gmina, z uwagi na wykonywane kompetencje, może znaleźć się w pozycji strony procesowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

W myśl przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest przez wojewodę (regionalną izbę obrachunkową w sprawach finansowych) na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85-86). Przedmiotem prowadzonych, wedle powyższych przepisów postępowań nadzorczych są akty stanowione przez organy gminy, a więc uchwały rady gminy oraz zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Formalnym środkiem nadzorczym stosowanym przez wojewodę jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność aktu w całość albo w części. Wojewoda może również w każdym czasie zaskarżyć uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 98 ustawy rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

W kontekście postępowania sądowo-administracyjnego, powstały jednak rozbieżności w zakresie kompetencji organów gminy do reprezentacji w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały rady gminy lub sama uchwała w przypadku wniesienia skargi przez wojewodę. W przedstawionej kwestii ukształtowały się bowiem dwie zgoła odmienne koncepcje.

Według pierwszej z nich, organem posiadającym kompetencję i umocowanie do podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym (zdolność procesowa) jest rada gminy działająca przez przewodniczącego. Zwolennicy tego poglądu wywodzą go z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym wskazując bezpośrednio na przedmiot samego rozstrzygnięcia nadzorczego lub skargi organu nadzoru (uchwała), pozycję przewodniczącego rady gminy jako swoistego pełnomocnika rady gminy oraz art. 98 ust. 3a ustawy. Pogląd ten został także przyjęty przez judykaturę, m. in. w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1456/07 w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 224/10, w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11.

Z kolei według drugiej koncepcji, organem posiadającym zdolność procesową w sprawach sądowych dotyczących uchwał rady gminy jest organ wykonawczy gminy, a więc wójt (burmistrza, prezydenta miasta). Uzasadniając ten pogląd zwraca się uwagę na podmiotowość gminy (jest osobą prawną – art. 2 ust. 2), pozycję ustrojową wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego oraz reprezentującego gminę na zewnątrz (art. 26 ust. 1 oraz art. 31). Zaprezentowany pogląd również znalazł swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 385/05, w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 387/10, postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1755/07. 

Ostatecznie powyższe rozbieżności rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12) w uzasadnieniu której stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednocześnie Sąd zauważył, że w przypadku gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej dopuszczalne jest reprezentowanie rady gminy w czynnościach sądowych przez przewodniczącego rady.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Reasumpcja głosowania

Uchwała jest podstawową formą wypowiedzi i uzewnętrzniania woli przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Akt ten podejmowany jest w drodze głosowania, które musi przebiegać zgodnie z wymogami określonymi w ustawie i doprecyzowanymi zwykle w przepisach statutowych danej jednostki.

W trakcie obrad organu stanowiącego gminy występują nieraz wątpliwości co do prawidłowości przebiegu głosowania. W takich sytuacjach, co do zasady możliwe jest powtórne głosowanie nad danym projektem uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wprawdzie regulacji, które zezwalałyby na reasumpcję głosowania, jednak reguły postępowania w takim przypadku można unormować w statutach jednostek samorządowych.

W razie braku stosownej regulacji w statucie gminy mogą powstać trudności w ocenie, czy powtórne głosowanie jest w danym przypadku dopuszczalne. Zasadnym wydaje się twierdzenie, iż dokonanie reasumpcji jest możliwie mimo braku stosownej regulacji szczegółowej w statucie jednostki samorządowej - nie naruszając prawa - lecz jedynie w razie zaistnienia istotnych i nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia w błąd radnych co do zasad głosowania (D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" Oficyna Wyd. Branta, 2003, str.291).

Warto zauważyć, że podobne rozwiązania przyjął ustawodawca w przepisach dotyczących procedury działania Sejmu i Senatu. Zgodnie z art. 189 ust. 1 regulaminu Sejmu (M. P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.) w razie gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości, Sejm może dokonać reasumpcji głosowania. Z kolei w § 56 regulaminu Senatu (M. P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542 ze zm.) dopuszczono możliwość powtórnego głosowania jedynie w trakcie tego samego posiedzenia Senatu i wyłącznie w przypadku ujawnienia oczywistego błędu w uprzednio podjętej uchwale.

Szczególne rozwiązania w tej materii z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań i potrzeb warto ustanowić w drodze aktu prawa miejscowego jakim jest statut gminy. Jednak w razie braku takich regulacji, zasadnym wydaje się skorzystanie pomocniczo z reguł o podobnym charakterze przyjętych dla procedury działania wspomnianych wyżej organów. Nasuwa się zatem wniosek, że powtórne głosowanie nad projektem uchwały jest sytuacją wyjątkową, a jego dopuszczalność należy każdorazowo ocenić w kontekście danego przypadku, wykazując zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do wyniku głosowania lub oczywistego błędu w podjętej uchwale.

O dopuszczalności powtórnego głosowania wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2586/03): „Głosowanie uznaje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie za swoisty akt, w trakcie którego dochodzi do złożenia przez każdą osobę uprawnioną i według określonej prawem procedury - oświadczenia woli, w myśl którego opowiedziała się ona za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymała się od głosu lub oddała głos nieważny (szerzej vide wyrok NSA z 14 .01.2003r. sygn. II SA/Po 1101/01, OSS Nr 2/2004, poz. 102). Oczywistym jest, że skutki prawne aktu głosowania są wobec tego wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia <<pożądanego>> z różnych względów rezultatu. Stąd jakakolwiek reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i wyłącznie w razie stwierdzenia w jego toku oczywistych uchybień i omyłek (…).”.

Krzysztof Terlecki

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej