Reprezentacja gminy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Gmina, z uwagi na wykonywane kompetencje, może znaleźć się w pozycji strony procesowej w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

W myśl przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest przez wojewodę (regionalną izbę obrachunkową w sprawach finansowych) na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85-86). Przedmiotem prowadzonych, wedle powyższych przepisów postępowań nadzorczych są akty stanowione przez organy gminy, a więc uchwały rady gminy oraz zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Formalnym środkiem nadzorczym stosowanym przez wojewodę jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność aktu w całość albo w części. Wojewoda może również w każdym czasie zaskarżyć uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 98 ustawy rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.

W kontekście postępowania sądowo-administracyjnego, powstały jednak rozbieżności w zakresie kompetencji organów gminy do reprezentacji w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody dotyczące uchwały rady gminy lub sama uchwała w przypadku wniesienia skargi przez wojewodę. W przedstawionej kwestii ukształtowały się bowiem dwie zgoła odmienne koncepcje.

Według pierwszej z nich, organem posiadającym kompetencję i umocowanie do podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym (zdolność procesowa) jest rada gminy działająca przez przewodniczącego. Zwolennicy tego poglądu wywodzą go z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym wskazując bezpośrednio na przedmiot samego rozstrzygnięcia nadzorczego lub skargi organu nadzoru (uchwała), pozycję przewodniczącego rady gminy jako swoistego pełnomocnika rady gminy oraz art. 98 ust. 3a ustawy. Pogląd ten został także przyjęty przez judykaturę, m. in. w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1456/07 w wyroku NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 224/10, w wyroku NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 168/11.

Z kolei według drugiej koncepcji, organem posiadającym zdolność procesową w sprawach sądowych dotyczących uchwał rady gminy jest organ wykonawczy gminy, a więc wójt (burmistrza, prezydenta miasta). Uzasadniając ten pogląd zwraca się uwagę na podmiotowość gminy (jest osobą prawną – art. 2 ust. 2), pozycję ustrojową wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego oraz reprezentującego gminę na zewnątrz (art. 26 ust. 1 oraz art. 31). Zaprezentowany pogląd również znalazł swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 385/05, w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 387/10, postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1755/07. 

Ostatecznie powyższe rozbieżności rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. akt I OPS 3/12) w uzasadnieniu której stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jednocześnie Sąd zauważył, że w przypadku gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej dopuszczalne jest reprezentowanie rady gminy w czynnościach sądowych przez przewodniczącego rady.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.