Strefa czystego transportu w gminie

Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1083) w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko na terenie gminy można ustanowić strefę czystego transportu obejmującą drogi, których zarządcą jest gmina.

Wprowadzenie tego typu strefy wiąże się z zakazem wjazdu do niej pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym innych niż elektryczne, napędzane wodorem, napędzane gazem ziemnym lub wyłączonych spod zakazu na podstawie uchwały rady gminy. W myśl art. 39 ust. 4 ustawy o elektromobilności, rada gminy tworząc strefę czystego transportu może ustanowić wyłączenia przedmiotowe (wobec konkretnych pojazdów) oraz podmiotowe, a więc wobec konkretnych podmiotów poruszających się tymi pojazdami. W uchwale ustanawiającej strefę, można dopuścić wjazd do niej, w godzinach 9-17 w okresie nie dłuższym niż 3 lata od dnia ustanowienia strefy, pojazdów innych niż określone w ust. 1 i 2 oraz korzystających z wyłączeń na podstawie ust. 4, pod warunkiem uiszczenia opłaty (art. 39 ust. 5).

Zatem jak widać ustanowienie strefy wiąże się także z ponoszeniem opłat za wjazd do niej, którymi będą obarczone osoby poruszające się pojazdami nie wyłączonymi z zakazu wjazdu do strefy. Opłata za wjazd do strefy czystego transportu, w takim przypadku, nie może być wyższa niż 2,50 zł za godzinę w przypadku opłaty jednorazowej oraz 500 zł w przypadku opłaty abonamentowej za jeden miesiąc. 

Zgodnie z ustawą o elektromobilności ustanowiono wymóg oznaczania pojazdów samochodowych, o których mowa w art. 39 ust. 1, oraz korzystające z wyłączeń na podstawie ust. 4, uprawnionych do wjazdu do strefy, specjalną nalepką umieszczaną w lewym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (art. 39 ust. 9).

Jednocześnie oznaczenie powyższą nalepką, nie jest wymagane, jeżeli pojazd elektryczny lub napędzany wodorem jest oznaczony tablicami, o których mowa w art. 71 ust. 2a ustawy - Prawo o ruchu drogowym lub oznaczony nalepką umieszczoną na przedniej szybie pojazdu, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (art. 39 ust. 10). 

Koszt wydania nalepki przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta wynosi maksymalnie 5 zł (art. 39 ust. 11). Jednocześnie wzór nalepki, ustalił Minister Klimatu i Środowiska w rozporządzeniu z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie wzoru nalepki dla pojazdów uprawnionych do wjazdu do strefy czystego transportu (Dz. U. poz. 845).

Uchwała w sprawie ustalenia strefy czystego transportu, będąca aktem prawa miejscowego, zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o elektromobilności zawiera: granice obszaru strefy czystego transportu, sposób organizacji ruchu w strefie czystego transportu, dodatkowe sposoby podania do publicznej wiadomości treści uchwały o ustanowieniu strefy czystego transportu, wysokość oraz sposób poboru opłaty za wjazd do strefy czystego transportu (jeżeli rada skorzystała z kompetencji z art. 39 ust. 5), wysokość opłaty za wydanie nalepki i szczegółowy sposób wydawania nalepki.

Dodatkowo uchwała może także zawierać uregulowania dotyczące: ustanowienie dodatkowych wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych od zakazu wjazdu do strefy, innych niż określonych w art. 39 ust. 2;dopuszczenie wjazdu do strefy, w godzinach 9-17 w okresie nie dłuższym niż 3 lata od dnia ustanowienia strefy, pojazdów innych niż określone w art. 39 ust. 1 i 2 oraz korzystających z wyłączeń na podstawie ust. 4, pod warunkiem uiszczenia opłaty.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Zaskarżenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania

W zakresie wotum zaufania udzielanego przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ich organom wykonawczym, z całą pewnością największe emocje budzi jego nieudzielenie. Oczywiście wynika to z faktu, że brak udzielenia wotum zaufania w zależności od jednostki samorządu terytorialnego może prowadzić do negatywnych skutków wobec organu wykonawczego. 

I tak, w gminie, dwukrotne (rok po roku) nieudzielenie wotum zaufania daje możliwość radzie gminy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrz, prezydenta miasta (art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei w przypadku powiatu i województwa, nieudzielenie wotum zaufania w danym roku jest równoznaczne ze złożeniem wniosku od odwołanie zarządu powiatu lub województwa (art. 30a ust. 10 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 34a ust. 10 ustawy o samorządzie województwa).

Z tych też względów szczególnie istotne staje się ewentualna możliwość weryfikacji zajętego przez organy stanowiące stanowiska w sprawie wotum zaufania. W tym aspekcie jeszcze do niedawna wydawało się, że kwestia legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania była jasna i oczywista. Wynikało to chociażby z dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w rozpatrywanych w ostatnich latach sprawach.

Tymczasem w bieżącym roku Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę starosty na uchwałę rady powiatu w sprawie nieudzielenia zarządowi powiatu wotum zaufania oraz skargę wójta na uchwałę rady gminy w sprawie nieudzielenia mu wotum zaufania, zakwestionował dotychczasową linię orzeczniczą (postanowienia NSA z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 7560/21 oraz III OSK 4896/21). 

Jak wskazał w zapadłych orzeczeniach, nieudzielenie wotum zaufania zarządowi powiatu czy też wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta nie jest wystarczającą przesłanką do przesądzenia o legitymacji skargowej w sprawie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, ponieważ do stwierdzenia istnienia tej legitymacji konieczne jest nie tylko istnienie, ale przede wszystkim naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem NSA, sama uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania nie prowadzi jeszcze do żadnych bezpośrednich skutków wobec członków zarządu czy też wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie jego obowiązków czy uprawnień. Uchwała nie przesądza o odwołaniu zarządu czy też utracie mandatu wójta, burmistrz, prezydenta miasta, bo stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia ewentualnego głosowania nad odwołaniem zarządu, bądź też do ewentualnego podjęcia uchwały w sprawie referendum o odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. 

Powyższe orzeczenia zaczynają już mieć wpływ na obecnie zapadające rozstrzygnięcia spraw dotyczących nieudzielenia wotum zaufania. Można jednocześnie zauważyć, co też nie może dziwić, kształtujące się różne podejście do zajętego stanowiska przez NSA w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych. 

Chociażby, WSA w Szczecinie rozpatrując sprawę nieudzieleni wotum zaufania wójtowi, nie podzielił stanowiska NSA i rozpatrzył merytorycznie sprawę (wyrok z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 978/21). WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 140/22, a więc już po zapadłych postanowieniach NSA, również rozpatrzył sprawę, a w treści wprost wskazał, że w jego ocenie nie sposób zakwestionować po stronie skarżącego istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi. Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2022 r., podzielił stanowisko NSA i odrzucił skargę (sygn. akt II SA/Wa 3236/21).

Zatem nie ulega wątpliwości, że ten rok, jako że mamy obecnie czas rozpatrywania raportów o stanie jednostek samorządu terytorialnego (termin do przedłożenia minął 31 maja) i podejmowania decyzji przez organy stanowiące co do wotum zaufania, będzie ciekawy pod kątem kształtowania się linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Zapewne bowiem, jak w każdym roku, część organów wykonawczych nie uzyska wotum zaufania, a spór co do prawidłowości tego nieudzielenie zostanie przeniesiony na drogę sądową. Tymczasem koncepcja przedstawiona przez NSA wcale nie wydaje się być pozbawiona sensu, bo czy faktycznie samo nieudzielenie wotum zaufania prowadzi do odwołania organu wykonawczego w sposób nadzwyczajny, swoisty w kontekście już istniejących rozwiązań prawnych?

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Upoważnienie sekretarza gminy – art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (to samo dotyczy burmistrza i prezydenta miasta). Ponadto, na podstawie art. 31, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Oczywistym jest, że osoba pełniąca funkcję organu wykonawczego w gminie nie wykonuje wszystkich zadań osobiście, a często „dzieli” się prowadzeniem określonych spraw gminy z innymi osobami pełniącymi funkcje w strukturze organizacyjnej urzędu gminy. Dlatego też ustawodawca w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wprost zawarł upoważnienie dla wójta do powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Przywołany przepis nie precyzuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane przez wójta na jego zastępcę lub sekretarza gminy. Jednocześnie przepis ten nie zastrzega wprost żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta. Zatem powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza na gruncie tego przepisu dekoncentrację kompetencji wójta na rzecz np. sekretarza gminy. Organ wykonawczy może takiej dekoncentracji dokonać zarówno w regulaminie organizacyjnym urzędu gminy, ale także w zakresie czynności lub też całkowicie odrębnym upoważnieniem. Dekoncentracja musi przy tym być jednoznaczna i nie budzić  jakichkolwiek  wątpliwości co do zakresu upoważnienia sekretarza gminy do wykonywania przekazanych mu kompetencji.

Trzeba mieć na względzie, że powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia kompetencji na inny organ. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji nie staje się bowiem organem gminy, ale działa zawsze w jego imieniu.

Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. W sytuacji gdy wójt nie ma zastępcy dekoncentracja jego kompetencji ( nawet całości gdy wójt nie może ich wykonywać) na sekretarza także w zakresie spraw związanych z zatrudnianiem i zwalnianiem kierowników jednostek organizacyjnych gminy ma podstawy prawne. Podejmowanie zarządzeń w tym zakresie ma charakter wewnętrzny, na zewnątrz organem właściwym do jego wydania pozostaje wójt. 

Udzielone upoważnienie na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie traci swojej mocy wraz z utratą mandatu przez osobę pełniącą funkcję organu wykonawczego gminy. Z takimi sytuacjami możemy mieć do czynienia czy to wraz z upływem kadencji organu, albo też w związku z wygaśnięciem mandatu w trakcie kadencji (np. z powodu śmierci). Dekoncentracja w takich przypadkach ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu.  Jednak warto mieć na uwadze, że w przypadku zastępcy wójta, którego mandat wygasł przed upływem kadencji, w myśl art. 28e, jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. Z kolei w przypadku sekretarza gminy nie mamy do czynienia z taką konsekwencją wygaśnięcia mandatu piastuna organu wykonawczego gminy, a tym samym można zauważyć, że trwałość udzielonego upoważnienia jest jeszcze większa niż w przypadku zastępcy wójta.

Trudno jednocześnie doszukiwać się nieuprawnionego działania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, która mając wiedzę, że z dużym prawdopodobieństwem utraci mandat przed upływem kadencji (skazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego), dokona szerokiego upoważnienia sekretarza gminy (w przypadku braku zastępcy) do prowadzenia określonych spraw gminy w imieniu wójta w celu zabezpieczenia ciągłości funkcjonowania organu wykonawczego gminy. Niezasadnym byłoby przy tym twierdzenie o ewentualnym naruszeniu art. 28f ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym że w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta (tu burmistrza) przed upływem kadencji jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta (tu burmistrza), pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Osoba bowiem wyznaczona do pełnienia takiej funkcji, z racji objęcia obowiązków wójta, może w każdej chwili  wypowiedzieć  udzielone przez wójta pełnomocnictwa i upoważnienia.

(Zobacz też wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1458/08 oraz I GSK 1163/20)

Warto również przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 15 marca 2019 r. (sygn. akt I GSK 1072/18)  – „ (…) Dekoncentracja zadań Burmistrza jest nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje Burmistrz, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający Burmistrzowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu Zastępcy Burmistrza został umieszczony po ustanawiającym Burmistrza kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że Burmistrz może powierzyć Zastępcy Burmistrza w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawy pracownicze, a nie sprawy dotyczące burmistrza jako organu wykonawczego gminy. Zatem powierzenie określonych spraw Zastępcy Burmistrza należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego.”

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Zawieszenia pobierania opłat w strefie płatnego parkowania

Niestety już od ponad roku zmagamy się z pandemią, a na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) obowiązuje stan epidemii. Liczne obostrzenia wprowadzane w związku ze stanem epidemii, a także zalecenia sanitarne dotyczące postępowania mającego na celu zmniejszenie potencjalnej zachorowalności na COIVID-19 dotknęły liczne sfery naszego codziennego życia. 

Jednym z elementów potencjalnie  zwiększających możliwość wzajemnego zarażania jest podróż publicznym transportem zbiorowym. W związku z czym, wprowadzono m.in. obostrzenia w postaci limitów osób mogących jednocześnie poróżować transportem zbiorowym. Dodatkowo włodarze gmin, szczególnie miejskich, chcąc włączyć się w stwarzanie sprzyjających warunków poruszania się po mieście, przy jednoczesnym minimalizowaniu ewentualnego zagrożenia epidemicznego związanego z podróżą publicznym transportem zbiorowym podejmowali własne działania w tym zakresie. Jednym z nich było zawieszenie przez organ wykonawczy pobierania opłat w strefie parkowania.

Organy wykonawcze gmin na terenie kraju podjęły próby wprowadzenia takiego zawieszenia powołując się na możliwość wprowadzenia na terenie gminy przepisów porządkowych. Jednak pomimo być może słusznego zamiaru i celu, wydawanie w tej materii przepisów porządkowych stanowi niedopuszczalne przekroczenie zakresu przedmiotowego art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz.713).

Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl natomiast art. 41 ust. 2, w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, burmistrz (prezydent miasta) w formie zarządzenia.

Z treści cytowanych powyżej przepisów ustawy wynika, że wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego zarządzenia, może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie gdy kwestia podlegająca unormowaniu nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a także gdy wprowadzenie określonych norm jest uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie żaden przepis ustawy i prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje materii zawieszenia, czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego. 

W kontekście powyższych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpatrując kwestię możliwości zawieszenia pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania wskazał – W sytuacji, gdy ani omawiane, ani żadne inne unormowania nie regulują materii czasowego odstąpienia od stosowania przepisów prawa miejscowego, a obowiązujące przepisy nie pozawalają na zwolnienie od opłat wszystkich użytkowników dróg, lecz tylko niektórych (art. 13b ust. 3 i ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych), można mówić o przypadku luki prawnej, co uprawniałoby Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle do wydania przepisów porządkowych. Wydanie przez organ wykonawczy gminy przepisu porządkowego może mieć miejsce tylko w razie zrealizowania obu przesłanek określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., a druga z tych przesłanek nie została spełniona. Jak wyżej wspomniano, przepisy porządkowe mogą być wydane, jeżeli jest to uzasadnione ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. (…) Przedmiotowe zarządzenie Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle zawieszające pobór opłaty za postój pojazdów, nie spełnia przesłanki w zakresie przeciwdziałania zachowaniom bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu obywateli, gdyż w przypadku pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych - nie można mówić o zachowaniu wartości bezpośrednio zagrażającym życiu lub zdrowiu. (…) Niewątpliwie działanie parkomatów (tak jak np.: bankomaty, terminale płatnicze w sklepach, domofonów), czy pieniądze, które (które służą nie tylko do uiszczania opłat za parkowanie lecz również m.in. do dokonywania płatności w sklepach) mogą stanowić nośnik wirusa, jednakże nie świadczy to o wystąpieniu na terenie Gminy Kędzierzyn-Koźle sytuacji nadzwyczajnej, a przy tym innej, niż w tym samym czasie w pozostałych regionach kraju. (wyrok z dnia 9 lutego 2021 r., II SA/Op 325/20).

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - Przywołane w podstawie prawnej zarządzenia organu gminy zarządzenie Ministra Zdrowia o ogłoszeniu stanu epidemii oraz przytoczone w uzasadnieniu argumenty, że parkomaty stanowią nośnik wirusa, w żaden sposób nie dowodzą, iż na terenie Miasta Skoczów wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, inna niż na terytorium całego kraju. Takiego stanu rzeczy nie wykazano też w skardze. Działanie parkomatów jest zbliżone do używania bankomatów oraz płatności gotówką w sklepach, aptekach itp. Trudności organizacyjne, związane z dezynfekcją urządzeń i przyjmowaniem gotówki, są podobne. Nie sposób jednak utrzymywać, że chodzi o sytuacje niemożliwe do rozwiązania. W żaden też sposób skarżąca nie wykazała, aby chodziło o przypadek niecierpiący zwłoki (…) (wyrok z dnia 10 września 2020, II SA/Gl 864/20, tak też ten Sąd w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., II SA/Gl 1044/20).

Warto również zauważyć, że kwestia zawieszania przez organ wykonawczy poboru opłaty w strefie parkowania była już wcześniej (nie w stanie epidemii) przedmiotem rozważań przez sądy administracyjne, chociażby w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. (III SA/Lu 353/10), gdzie zakwestionowano zapisy uchwały rady upoważniające organ wykonawczy do zawieszania pobierania opłat na czas organizowanych uroczystości publicznych, imprez, zjazdów, zawodów itp.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Uchylenie uchwały uchylającej

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jak wiadomo, mogą realizować swoje kompetencje prawotwórcze poprzez podejmowanie nowych przepisów, zmianę już istniejących, bądź też poprzez uchylanie obowiązujących przepisów. Często zdarzają się sytuację, gdy organ uchwalając nowe regulacje prawne, bądź też je zmieniając uchyla poszczególne przepisy albo też uchyla cały akt (uchwałę). Zdarzają się także przypadki, że organ stanowiący po uchyleniu pewnych przepisów lub całego aktu, zmienia zdanie i podejmuje działanie mające na celu przywrócenie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, poprzez uchylenie wcześniej przyjętego uchylenia. Uznając w ten sposób, że nastąpiło odwrócenie skutków prawnych uchylenia i powrót do poprzedniego stanu prawnego sprzed uchylenia. Jednak czy takie działanie jest prawidłowe i dopuszczalne?  

W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zasada prawidłowej legislacji ma doniosłe znaczenie w systemie prawa i jej wagę niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Składa się na nią szereg dyrektyw połączonych pod względem aksjologicznym oraz funkcjonalnym. Dyrektywy te służą ochronie wspólnych wartości, jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa, pewność prawa. Zasada prawidłowej legislacji została ukształtowana jako system ściśle ze sobą powiązanych dyrektyw adresowanych do prawodawcy, wskazujących jak należy dokonywać zmian prawa w demokratycznym państwie prawnym.

Uchwała uchylająca jest aktem o charakterze jednorazowym i z tego względu jej uchylanie po wejściu w życie, a więc po wywarciu skutku prawnego jest bezprzedmiotowe. Przepisy uchylające mają bowiem charakter niesamodzielny – nie służą bezpośrednio do wyrażania norm prawnych, lecz do wprowadzania zmian w obowiązujących przepisach, poprzez uchylenie mocy obowiązującej poszczególnych przepisów, bądź też uchwały w całości. Niesamodzielny i jednorazowy charakter przepisów uchylających oznacza, że ich normatywny skutek „konsumuje się” (wyczerpuje się) w momencie ich wejścia w życie. 

W szczególności uchylenie przepisów uchylających po ich wejściu w życie nie powoduje automatycznie „wycofania” dokonanej wcześniej zmiany w obowiązujących przepisach prawa poprzez uchylenie mocy obowiązującej, ani nie przywraca mocy przepisom przez nie uchylonym (abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata).Tylko bowiem uchylenie przepisów uchylających w okresie ich vacatio legis powoduje, że przepisy te nie dochodzą do skutku, a tym samym nie doprowadzają do uchylenia danych przepisów, a tym samym nie doprowadzają do zmian w obowiązujących przepisach. Trzeba jednak mieć na względzie, że w przypadku aktów prawa miejscowego może to być utrudnione, gdyż ich wejście w życie jest uzależnione od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a uchylenie uchwały uchylającej musi wejść w życie przed samą uchwałą uchylającą z zachowaniem zasad ogłaszania aktów normatywnych.

Tym samym, jeśli już doszło do wejścia w życie uchwały uchylającej, a uchwałodawcy z określonych względów zależy na ,,wycofaniu” dokonanego uchylenia, a więc odwrócenia skutków uchylenia to jedynym rozwiązaniem pozostaje uchwalenie całkowicie nowej uchwały w danym przedmiocie, który został uchylony, bądź nowych zmian w części uchylonej uchwały, a nie uchylanie samej uchwały uchylającej. Zatem w takich przypadkach organ stanowiący musi podjąć działania prawodawcze w aspekcie pozytywnym, a więc uchwalając nową uchwałę w miejsce uchylonej, albo też uchwałę zmieniającą uchwałę, której część przepisów uchylono, która ponownie wprowadzi poprzednio obowiązujące przepisy. 

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Apele i stanowiska rady gminy

Rada gminy jako organ stanowiący gminy, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działa na podstawie i w granicach prawa, podejmując wiążące rozstrzygnięcia w formie uchwały, która jest podstawową formą wypowiedzi organu kolegialnego. Podejmowane przez radę gminy uchwały, co do zasady dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej oraz realizowanych zadań publicznych przez gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego. Rada działając w tym zakresie realizuje przyznane jej kompetencje uchwałodawcze, które materializują się w formie podejmowanych aktów prawa miejscowego, bądź też aktów o charakterze wewnętrznym.

Ostatnimi czasy, z uwagi na różnego rodzaju okoliczności faktyczne, wydarzenia, organy stanowiące gmin coraz częściej zaczęły również wypowiadać się w kwestiach nieodnoszących się wprost do realizowanych przez gminę zadań publicznych. Oczywiście wcześniej rady również podejmowały takie działania, ale nie sposób nie zauważyć zwiększonej aktywności organów w ostatnich latach w tej materii. Najczęściej przyjmowaną formą wypowiedzi w tych kwestiach są apele, stanowiska czy też rezolucje organu stanowiącego. Jednak czy taka forma wypowiedzi rady gminy, która bezpośrednio nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej oraz realizowanych zadań publicznych przez gminę jest w ogóle dopuszczalna?

Trzeba mieć na uwadze, uchwały podejmowane w formie apeli, stanowisk czy rezolucji najczęściej wyrażają pewną intencje lub zapatrywania rady gminy na poruszaną kwestię. Uchwały takie nie zawierają nakazów określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności odpowiedniego zachowania się np. organów gminy. Nie mają charakteru zobowiązującego czy normatywnego, nie zawiera wytycznych stosowania prawa, nie są aktami o charakterze władczym, ale aktami jedynie o charakterze wewnętrznym. Stanowią pewnego rodzaju uzewnętrznienie woli organu stanowiącego, jego stanowiskiem, apelem, który w sferze prawnej pozostaje bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których jest skierowana np. apel do organów administracji rządowej. Akty tego rodzaju często mają charakter jedynie informacyjny, wyrażający określone zapatrywanie organu gminy na wskazaną w nim materię.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 297/17 - „Ani ustrojodawca, ani ustawodawca, nie zakazał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, umieszczania w statutach podstaw do występowania z deklaracją czy apelem. Uchwała jest nie jedyną, lecz główną formą uzewnętrzniania woli rady. W praktyce organ stanowiący podejmuje także apele, wnioski, rezolucje, stanowiska itp. (Cz. Martysz, A. Wierzbica w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Wolters Kluwer 2016, s. 352, uw. 1). Takie apele czy deklaracje, mieszczą się w mającej kilkaset lat tradycji prawa do petycji. Statut gminy jest aktem prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP; W. Kisiel w: red. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 102-103, uw. 14) (…) deklaracja bądź apel nie musi dotyczyć wyłącznie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 usg) – w przeciwieństwie do działań władczych, które muszą być oparte na normach prawa materialnego.”. Tak też NSA m.in w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 552/18; z dnia 2 października 2018 r., II OSK 1804/18 oraz w postanowieniu z dnia 11 lipca 2017 r., I OSK 275/17.

Zatem poza sferą kompetencji prawodawczych, sprowadzających się do wypełniania blankietowych regulacji prawnych, organ stanowiący gminy może przejawiać inny sposób wypowiedzi, w tym poprzez wyrażanie  apeli, stanowisk czy opinii. Akty te nie mieszczą się w ramach działalności szeroko pojętego prawodawstwa, a nie posiadając waloru normatywnego, są także umiejscowione poza materią szeroko pojętej działalności kierownictwa wewnętrznego, stanowią wyraz określonej opinii pozanormatywnej i nie wiążącej żadnego z podmiotów. Tym samym w sferze prawnej należy je uznawać jako prawnie irrelewantne. Jednocześnie próżno szukać w przepisach ustawy o samorządzie gminnym bezpośredniej podstawy prawnej do podejmowania przez radę tego typu aktów, niemniej jednak podstawy takiego działania zazwyczaj pochodzą z zapisów aktów ustrojowych gminny, a więc statutu gminy będącego aktem prawa miejscowego.

Mając na względzie powyższe, z całą pewnością należy opowiedzieć za słusznym stanowiskiem zajętym w przywołanym wyroku NSA.

Warto jednak przywołać również odmienne stanowisko, które zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2018 r., II OSK 2685/18, wobec uchwały rady gminy wyrażającej stanowisko w formie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego podjętej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W tym przypadku Sąd stwierdził, że zarówno art. 6 ust. 1, jak również sam art. 18 ust. 1 nie mogą w kontekście art. 7 Konstytucji RP stanowić podstawy do podjęcia uchwały o takiej treści. 

Wydaje się jednak, że zajęte stanowisko jest wyrazem zbyt daleko posuniętej realizacji zasady legalizmu, która niestety w pewien sposób prowadzi do ingerencji w swobodę wyrażania przez organy samorządu terytorialnego swoich poglądów i zapatrywań na bieżące wydarzenia ogólnospołeczne. Tym bardziej, że jak wskazano powyżej, tego typu akty nie mają charakteru władczego, a wyrażają jedynie określone zapatrywanie organu gminy na wskazaną w nim kwestię

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Sesje organów stanowiących w czasie pandemii

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – zwana dalej „ustawą COVID-19, nie wprowadziła bezpośrednio nowelizacji przepisów ustaw samorządowych (ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym czy województwa), w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad ujętych w ustawach ustrojowych.

Zdalne obrady organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w formie wykorzystania środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnej są obecnie możliwe na podstawie art. 15zzx ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem - 1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). 2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie.

Warto zauważyć, że przepis ten daje możliwość zorganizowania sesji i posiedzenia komisji w formie zdalnej, ale nie nakłada obowiązku organizowania posiedzeń w takim trybie. Dlatego też w jednostkach samorządu terytorialnego można spotkać różne podejścia, w tym również w dalszym ciągu obradowanie na „tradycyjnych” sesjach, przy osobistej obecności radnych. Uprawnienie organu stanowiącego do „normalnego”, tj. wynikającego z ustaw ustrojowych, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Przepisy te w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od dnia 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii rozwiązanie alternatywne.

Jednocześnie do obrad organów stanowiących oraz kolegialnych organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, nie ma zastosowania zakaz wynikający z rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, odnoszący się do organizowaniam.in. spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Wyjątkiem bowiem są spotkania i zebrania związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych.

W tym miejscu należy bowiem wskazać, że wykonywanie mandatu przedstawiciela jest ze strony reprezentanta wyrazem dobrowolnej służby publicznej, co łączy się m.in. z przyjęciem na siebie dodatkowych obowiązków, od których wypełniania wolni są pozostali obywatele. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych sprawowanie funkcji radnego określane jest jako dobrowolne pełnienie służby publicznej polegającej na przyjęciu przez radnego wypełniającego swój mandat określonych obowiązków i ograniczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 369/17). Tym samym, pełnienie obowiązków wynikających z mandatu radnego polegających na uczestniczeniu w obradach organu stanowiącego należy uznać za wykonywanie zadań służbowych. 

Trzeba przy tym podkreślić, że w przypadku, zarządzenia obrad w trybie stacjonarnym powinny się one odbywać z poszanowaniem obowiązujących zasad sanitarnych i ochrony zdrowia ich uczestników. W razie wątpliwości kwestie te mogą być także konsultowane z inspekcją sanitarną. Podkreślenia także wymaga, że ustalanie zasad na jakich odbywają się sesje organów samorządowych pozostaje jednym z atrybutów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które decyzje w tym zakresie powinny podejmować z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i zasad bezpieczeństwa.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Limitowanie przyjmowania odpadów komunalnych w PSZOKu

Zgodnie z normą kompetencyjną art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.) – zwanej dalej „ustawą”, rada gminy określa, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. 

W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o czym stanowi art. 6r ust. 3a ustawy. Z kolei na mocy art. 6r ust. 3b ustawy dopuszcza się zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Warto zauważyć, że jeszcze do 6 września 2019 r. w myśl art. 6 ust. 3a ustawy możliwe było ograniczenie ilości odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższe zmieniono na podstawie art. 1 pkt 17 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1579).

Organ stanowiący gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy może jedynie ograniczyć ilość jednoznacznie wskazanych przez ustawodawcę frakcji odpadów odbieranych od właścicieli nieruchomości lub przyjmowanych przez punkty selektywnej zbiórki odpadów, do czego upoważnia ust. 3a tego artykułu. Trzeba również pamiętać, że jedynymi ograniczeniami przyjęcia danego odpadu do tzw. PSZOKu jest po pierwsze, że odpad nie stanowi odpadu komunalnego (np. pochodzi z działalności gospodarczej), po drugie jest odpadem zmieszanym, a po trzecie stanowi odpad, którego zagospodarowanie jest uregulowane w ustawach szczególnych np. azbest, czy też zwłok zwierzęcych. 

Warto bowiem mieć na względzie, że tzw. „rewolucja śmieciowa” wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897) miała za zadanie przeprowadzenie zmian w obowiązującym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi poprzez: 1) uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi; 2) prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych „u źródła”; 3) zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska odpadów; 4) zwiększenie liczby nowoczesnych instalacji do odzysku, w tym recyklingu, oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie odpadów; 5) całkowite wyeliminowanie nielegalnych składowisk odpadów, a tym samym zmniejszenie zaśmiecenia w szczególności lasów i terenów rekreacyjnych. Dlatego też ustawodawca zdecydował się jedynie w nieznacznym stopniu na możliwość ograniczania (i to tylko ilościowego) przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Aby bowiem zrealizować założenia zmian dokonanych w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi, właściciele nieruchomości muszą mieć jak najszerszą możliwość pozbywania się selektywnie zbieranych odpadów komunalnych w ramach opłaty jaką ponoszą na rzecz gminy. 

Tym samym, nie tylko niedozwolone jest ograniczanie ilościowe innych frakcji odpadów komunalnych niż wskazane w tym przepisie, ale także modyfikowanie zapisów ustawowych poprzez ograniczanie na podstawie innych kryteriów. W tym aspekcie można wskazać na ograniczenia polegające m.in. na: wskazywaniu parametrów odpadów – np. małogabarytowe akumulatory; wielkości opon lub ich pochodzenie; pochodzenia odpadów budowlanych i rozbiórkowych – np. z własnych remontów lub drobnych remontów. Niestety często zdarza się również, że rada gminy określając sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych ogranicza możliwość oddania do punktu konkretnych odpadów np. części samochodowych, bądź też będących rodzajem odpadu w danej frakcji np. we frakcji szkło – szyby samochodowe, szkło zbrojone. Za niemieszczące się w zakresie upoważnienia ustawowego art. 6r ust. 3a ustawy należy także uznać zapisy wskazujące, że odpady muszą znajdować się w oryginalnych opakowania (np. farby, oleje), czy też brak możliwości oddania odpadów niezidentyfikowanych, o niewiadomym składzie, niewiadomego pochodzenia. 

W kontekście powyższego wskazać należy, że niezasadna i wątpliwa pod kątem legalności jest często stosowana przez rady gmin praktyka określania w uchwale katalogu odpadów przyjmowanych w PSZOKu poprzez posiłkowanie się katalogiem odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych, kierując się źródłem powstawania odpadów oraz właściwościami odpadów określonym w rozporządzeniu przez ministra właściwego do spraw klimatu na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.). Trzeba bowiem zauważyć, że katalog odpadów komunalnych przyjmowanych przez PSZOK określony przez ustawodawcę w art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy jest szeroki, co powoduje, że często regulacje uchwały bazujące na rozporządzeniu dokonują niedozwolonego ograniczenia rodzajowego odpadów komunalnych przyjmowanych przez PSZOK, co powoduje ich niezgodność z upoważnieniem ustawowym w kontekście pozostałych regulacji ustawy.   

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Odbiór bioodpadów z terenu nieruchomości (u źródła)

Do gminy, realizującej zadanie gospodarowania odpadami komunalnymi należy określenie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowanie tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę. 

Gmina realizuje powyższe zadanie poprzez normę kompetencyjną z art. 6r ust. 3 ustawy z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493) – zwanej dalej: ustawą, z uwzględnieniem pozostałych jej postanowień. Istotnym przepisem ustawy jest art. 6r ust. 3a stanowiący, że w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. 

Zatem ustawodawca, w przepisie stanowiącym delegację ustawową do wydania aktu wykonawczego, upoważnił radę gminy wyłącznie do ograniczania ilości odbieranych lub przyjmowanych określonych frakcji odpadów, w ramach których brak jest obecnie bioodpadów. Warto również zauważyć, że celem ustawy jest zagwarantowanie takiego systemu gospodarowania odpadami, aby nie powstawały tzw. „dzikie składowiska odpadów”. Z kolei do takiego zjawiska doprowadzić może właśnie limitowanie ilości odbieranych odpadów z terenu nieruchomości, bądź wręcz całkowity brak ich odbierania z nieruchomości, a jednocześnie „zmuszanie” właścicieli do ich pozbywania się poprzez przekazywanie do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych. 

W myśl przepisu art. 3 ust. 2c ustawy, wprowadzonego na mocy ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579), gmina może nie zapewniać przyjmowania bioodpadów przez punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jeżeli w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w całości zapewnia odbieranie tych odpadów z miejsc ich wytwarzania. Wskazania wymaga, że przepis ten stosować należy wprost w kontekście całej regulacji ustawy i stworzonego w jej ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a nie na zasadzie stosowania wykładni a contrario. Przepis ten dotyczy bowiem organizacji odbioru bioodpadów na terenie gminy, w oparciu o który punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych nie musi odbierać bioodpadów jeśli są one w całości odbierane z miejsc ich wytwarzania. 

Tym samym, intencją ustawodawcy było, aby gmina miała możliwość zaniechania dodatkowej zbiórki bioodpadów w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sytuacji, gdy sama w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi odbiera z nieruchomości „u źródła” wszystkie bioodpady, które są przewożone bezpośrednio do instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Taka interpretacja jest spójna nie tylko z samym kształtem przyjętego przez ustawodawcę systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, ale także z racjonalnym podejściem do zagospodarowania bioodpadów, które są newralgiczną frakcją odpadów z uwagi na poddawanie się procesom rozkładu, przez co ich składowanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych może być problematyczne. 

Z tego powodu ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy gmina w ramach systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zapewnia właścicielom nieruchomości odbiór „u źródła” wszystkich bioodpadów, to niecelowe jest by gmina musiała niejako dodatkowo przyjmować tą frakcję w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Tym samym przepis ten daje jedynie gminie możliwość, w określonym przypadku, zrezygnowania z przyjmowania bioodpadów w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Równocześnie jednak przepis art. 3 ust. 2c ustawy nie upoważnia gminy do zwolnienia się z obowiązku odbioru bioodpadów „u źródła”, czy to w okresie czasowym, czy też w wymiarze ilościowego limitowania odbierania bioodpadów z terenów nieruchomości.

Ponadto, podkreślić należy, że zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 6r ust. 2d ustawy w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Ustawodawca zdefiniował niejako w tym przepisie pojęcie „gospodarowania odpadami komunalnymi”, pod którym rozumieć należy po pierwsze, odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, po drugie  przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i po trzecie, zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Jednakże ustawodawca nie upoważnił gminy do dokonania wyboru jednej z form pozbywania się odpadów. Podstawowym bowiem sposobem, zgodnym z celem wprowadzonego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, pozbywania się odpadów, jest odbieranie przez gminę frakcji określonych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy bezpośrednio z terenu nieruchomości, na których powstają. Natomiast dodatkowym uprawnieniem właścicieli nieruchomości, a jednocześnie obowiązkiem gminy jest zapewnienie takiej możliwości, ich dostarczanie, w zamian za opłatą, bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów, bądź w inny ustalony przez gminę sposób. 

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 2892/18) – (…) Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako podstawowy. (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 sierpnia 2018 r. - sygn. akt IV SA/Po 517/18).

Odmienne interpretowanie art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d i art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy prowadziłoby do konstatacji o całkowitym braku obowiązku ze strony gminy odbioru określonych frakcji w miejscu ich powstawania - „u źródła” lub o wybiórczym prawie gminy w zakresie odbioru konkretnych frakcji odpadów, co jest wprost niezgodne z ustanowionym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do możliwości ustalenia przez gminę, że pozbywanie się nawet wszystkich frakcji odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, polegałoby jedynie na dostarczaniu ich przez właścicieli nieruchomości do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.   

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Charakter uchwały o ustaleniu lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej

Głównym założeniem ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.), o czym ustawodawca dał wyraz w uzasadnieniu jej projektu, było wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Zgodnie z zapisami tzw. specustawy mieszkaniowej, inwestycja mieszkaniowa to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

W myśl art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, który powinien zawierać wszystkie elementy określone w ust. 7 i 8. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, natomiast o jej uznaniowym charakterze świadczy nie tylko sama treść tego przepisu, ale także założenia specustawy mieszkaniowej, jak również przysługujące gminie władztwo planistyczne.

Użycie w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z tego przepisu, ani z innego przepisu tej ustawy, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca w przepisie kompetencyjnym nie posłużył się sformułowaniem określającym obligatoryjne podjęcie uchwały o charakterze pozytywnym dla inwestora. 

Podkreślenia wymaga, że pomimo wprowadzenia przez specustawę mieszkaniową nowej regulacji prawnej, pozwalającej na realizację inwestycji mieszkaniowych szybszą „ścieżką” niż ma to miejsce w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani tego władztwa nie ograniczyła.

Warto pamiętać, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r., poz.293 ze zm.).

Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego.

Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również można zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.

Z całą pewnością, specustawę mieszkaniową nie należy rozpatrywać jako instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia, wymuszania gminy do ustalenia lokalizacji inwestycji, których oni się domagają.  Rada gminy, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Natomiast to jaką uchwałę podejmie, ustawodawca pozostawił już do uznaniowej decyzji samej rady rozpatrującej dany wniosek, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Warto również zaznaczyć, że w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "(…) punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia." 

W zakresie charakteru uchwał podejmowanych na postawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zobacz także: CZY UCHWAŁA W SPRAWIE ODMOWY USTALENIA LOKALIZACJI INWESTYCJI MIESZKANIOWEJ PODLEGA PUBLIKACJI W DZIENNIKU URZĘDOWYM?

Zdjęcie: www.pexels.com

Czytaj dalej

Nadanie sztandaru szkole

Szkoła jako jednostka organizacyjna realizująca zadania oświatowe działa na podstawie nadanego przez organ prowadzący statutu. Ustawodawca w art. 98  ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910) określił obligatoryjne elementy statutu szkoły. Jednym z jego elementów są warunki stosowania sztandaru szkoły, godła szkoły oraz ceremoniału szkolnego, o ile zostały ustanowione.

Jednocześnie ustawodawca w ramach Prawa oświatowego nie zawarł jednoznacznego upoważnienia ustawowego będącego podstawą dla organu prowadzącego szkoły do nadania sztandaru, godła czy też ceremoniały szkolnego. Warto również w tym kontekście zauważyć, że w Prawie oświatowym ustawodawca bardzo często przy regulowaniu określonych kompetencji dotyczących funkcjonowania szkół, ale także samej organizacji systemu edukacyjnego posługuje się jedynie sformułowaniem organu prowadzącego. Co prawda w art. 29 Prawa oświatowego w zakresie wskazanych zadań i kompetencji w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, który z organów jednostki samorządu terytorialnego w konkretnym przypadku pełni funkcję organu prowadzącego, to jednak nie jest to regulacja kompletna.

Stosując bowiem przepisy Prawa oświatowego nadal możemy znaleźć liczne przypadki, gdy ustawodawca przypisuje pewne zadania i kompetencje organowi prowadzącemu, ale nie określa przy tym, który z organów jednostki samorządu terytorialnego w danym przypadku pełni tę funkcję. Przykładowo można wskazać na art. 156 ust. 1 w zakresie w jakim organ prowadzący może dopuścić możliwość składania wniosku do więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół.

Z kolei kwestia dotycząca możliwości posiadania przez szkołę własnego sztandaru (co zresztą chyba każdy z nas pamięta z lat szkolnych) reguluje § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.), zgodnie z którym szkoła może posiadać własny sztandar, godło oraz ceremoniał szkolny. Podobnie jak w samym Prawie oświatowym, także Minister w  rozporządzeniu nie wskazał ani trybu, ani też nawet wskazówki, który z organów jednostki samorządu terytorialnego, a może organów szkoły może nadać sztandar szkole.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 97/20) zajął stanowisko, że organem posiadającym kompetencję do nadania sztandaru szkole jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego działający w takim przypadku jako organ prowadzący daną szkołę. Jak czytamy w uzasadnieniu do wyroku: Jednym zatem z przejawów oddziaływania organu stanowiącego gminy w obszarze funkcjonowania i posługiwania się weksylium będącym znakiem publicznej szkoły podstawowej będzie ustanowienie (nadanie) sztandaru. Stanowi on bowiem wyraz określenia charakteru placówki, jest symbolem przynależności i tradycji szkoły, jej znakiem rozpoznawczym. Kształtując tożsamość szkoły, nadanie placówce publicznej sztandaru przez organ uchwałodawczy gminy, wpisuje się w zakres zadań własnych gminy, choć - jak zaznaczono wcześniej - nie znalazło odrębnie wyeksponowanego miejsca wśród czynności prawnych odnoszących się do tego fragmentu przestrzeni działalności organu gminy. Stwierdzić zatem należy, że kontrolowana w trybie nadzorczym uchwała znajduje swe podstawy w art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. oraz art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe. Nie sposób przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że uchwała organu stanowiącego gminy podjęta w przedmiocie nadania sztandaru publicznej szkole podstawowej, jest działaniem o charakterze niewładczym, programowym. Taka uchwała tworzy bowiem nową normę dotyczącą indywidualnie oznaczonej publicznej placówki edukacyjnej, statuując obowiązek jej przestrzegania w kontekście chociażby ustalonych formuł i czynności reprezentacyjnych szkoły. Nadaje się zatem do bezpośredniego zastosowania. Wadliwość tej części wywodu Sądu I instancji nie przeczy jednak zasadności stwierdzenia, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w N. została podjęta na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej