Właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

Właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie jest stroną tego postępowania – wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów.

www.sxc.hu

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymaga uprzedniej zgody ministra właściwego ds. rozwoju wsi. W praktyce orzeczniczej występowały liczne wątpliwości, czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem powinien być uwzględniony jako strona postępowania o uzyskanie zgody. Oznaczałoby to obowiązek poinformowania go o wszczęciu postępowania, a także zapewnienia mu udziału w toku podejmowanych czynności.

W uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (II OPS 1/13) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do zmiany przeznaczenia dochodzi nie poprzez nabycie przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Decyzja ministra właściwego do spraw rozwoju wsi stanowi zatem jedynie konieczny warunek do zmiany przeznaczenia gruntu w drodze przepisów prawa miejscowego. 

„Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest poprzez stanowienie prawa miejscowego, a ponadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pomimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przybierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy.”. 

Sąd podkreślił także, że w toku procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań w drodze czynności przewidzianych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: składając wnioski do planu, wnosząc uwagi do projektu planu oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi ma uchwałę do właściwego miejscowo sądu administracyjnego.

Zobacz: Jak zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

W związku z przyjętym w uchwale stanowiskiem należy uznać, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jako podmiot niebędący stroną postępowania nie musi być informowany o jego wszczęciu a także dopuszczony do udziału w podejmowanych czynnościach.

Warto podkreślić, że omawiana uchwała NSA dotyczy postępowania wszczętego przed dniem 25 maja 2013 r., kiedy to weszła w życie zmiana ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ze wspomnianej nowelizacji wynika jednoznacznie, że stroną w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów jest tylko wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a nie właściciel gruntu. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej zaznaczono wprost, że dodanie ust. 3a w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wiązało się z potrzebą likwidacji pojawiających rozbieżności interpretacyjnych odnoszących się do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

Krzysztof Terlecki

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Odszkodowanie z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą mieć znaczący wpływ na sposób korzystania z nieruchomości. Wskutek podjęcia uchwały rady gminy dochodzi nieraz do ograniczenia uprawnień właścicieli i użytkowników wieczystych, a także obniżenia wartości gruntu. W takich sytuacjach, w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano możliwość dochodzenia stosownego odszkodowania.

www.sxc.hu

Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Gmina może też zaoferować właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomość zamienną (art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy).

Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z wyżej wymienionych praw, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 3 ustawy).

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują zatem dwie sytuacje, gdy właściciel bądź użytkownik wieczysty mogą skorzystać z roszczenia odszkodowawczego.

Po pierwsze, gdy w efekcie działań planistycznych, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób, stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone.

Jako przykład ustaleń planu ograniczających sposób korzystania z nieruchomości można wskazać wprowadzenie zapisów limitujących maksymalną powierzchnię zabudowy czy całkowicie jej zakazujących.

W takiej sytuacji zamiast roszczenia odszkodowawczego można żądać wykupienia przez gminę nieruchomości lub jej części. Gmina może również zaproponować nieruchomość zamienną. Po podpisaniu umowy zamiany między gminą, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, jego uprawnienia do pozostałych roszczeń wygasają.

Po drugie, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie skorzystał z powyższych roszczeń i zbył nieruchomość - może żądać odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Warto wskazać, że dla określenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (patrz: wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1378/11).

Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Istotne jest, aby właściciel lub użytkownik wieczysty zgłosił swoje roszczenie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jako termin powstania roszczenia należy przyjąć zatem dzień wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu. Po upływie pięciu lat od tego dnia roszczenie wygasa.

Podmiotem obowiązanym do spełnienia żądań właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości określonych w art. 36 ust. 1–3 ustawy jest gmina. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i dochodzone są przed sądami powszechnymi. Wobec tego, ciężar udowodnienia, że sposób wykonywania prawa własności uległ ograniczeniu lub że wartość nieruchomości uległa obniżeniu, spoczywać będzie na jej właścicielu albo użytkowniku wieczystym.

Zobacz też: Jak zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Krzysztof Terlecki

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Kodeks Urbanistyczno-Budowlany

Trwają prace komisji kodyfikacyjnej działającej przy Ministrze Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej mające na celu opracowanie projektu Kodeksu Urbanistyczno-Budowlanego. Nowa ustawa ma zastąpić szereg obecnie obowiązujących aktów prawnych, normujących zagadnienia związane z realizacją procesu inwestycyjno-budowlanego.

Zasadniczym celem projektowanej ustawy jest całościowe uregulowanie procesu inwestycyjno-budowlanego z poszanowaniem ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności, samodzielności planistycznej gminy oraz zasad sprawnego wyważania interesów: publicznego i indywidualnego.

Kodyfikacja ma uwzględniać następujące cele szczegółowe: 1) zapewnienie przewidywalności i stabilności gospodarki przestrzenią, 2) ekonomizację działań planistyczno-przestrzennych, 3) radykalne usprawnienie formalno-prawnej strony procesu inwestycyjno-budowlanego, 4) stworzenie korzystnych warunków prawnych do rozwoju infrastruktury technicznej i społecznej, 5) zapewnienie szczególnej ścieżki inwestycyjnej dla inwestycji celu publicznego, w tym rewitalizacji obszarów zdegradowanych, 6) przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom aktualnie występującym w procesie inwestycyjno-budowlanym, w tym rozlewaniu się zabudowy i zadłużaniu się gmin z tytułu wykupu nieruchomości pod drogi.

Dotychczasowe przepisy rozproszone po różnych aktach prawnych zastąpi kompleksowa regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego rozumianego jako integralna całość. Przewidywane rozwiązania z założenia mają również iść w kierunku deregulacji licznych utrudnień proceduralnych m.in. poprzez rezygnację z normowania zagadnień będących przedmiotem wiedzy zawodowej i dążenie do ograniczenia liczby rozstrzygnięć administracyjnych niezbędnych do rozpoczęcia robót budowlanych.

Zakres przedmiotowy Kodeksu obejmie: 1) zadania i kompetencje organów administracji publicznej w procesie inwestycyjno-budowlanym, 2) zasady odpowiedzialności prawno-administracyjnej uczestników procesu inwestycyjnego, 3) system aktów planowania przestrzennego gminy, 4) przeznaczanie terenu na określone cele, w szczególności budowlane, 5) zasady oraz warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, 6) przygotowywanie terenów pod inwestycje, w szczególności pod realizację infrastruktury technicznej i społecznej, 7) zasady projektowania obiektów budowlanych, 8) warunki rozpoczęcia i zasady prowadzenia robót budowlanych, 9) oddawanie do użytkowania, zmianę sposobu użytkowania i utrzymywanie obiektów budowlanych, 10) szczególne zasady realizacji inwestycji celu publicznego, 11) zasady rewitalizacji obszarów zdegradowanych, 12) współdziałanie podmiotów publicznych i prywatnych w zakresie podejmowania i realizacji inwestycji, 13) kontrolę zgodności działalności inwestycyjnej z przepisami prawa oraz zasady i środki doprowadzania inwestycji do stanu zgodnego z tymi przepisami, 14) tryb postępowania w sprawach rozstrzygnięć administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym.

W Kodeksie nie będą natomiast uwzględnione regulacje: 1) ponadlokalnego planowania przestrzennego, w tym planowania na obszarach funkcjonalnych i metropolitalnych, 2) rozmieszczenia inwestycji celu publicznego na poziomie aktów planowania ponadlokalnego, 3) charakterystyki energetycznej budynków, 4) przyznawania uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w procesie inwestycyjno-budowlanym, 5) innych spraw regulowanych przepisami odrębnymi.

Wejście w życie nowej ustawy spowoduje utratę mocy obowiązującej całego szeregu aktów prawnych, w szczególności Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z wyłączeniem regulacji dotyczących planowania ponadlokalnego. Konieczne będą również zmiany w obowiązujących aktach prawnych, w szczególności ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Z treścią tez Kodeksu opracowanych przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego można zapoznać się pod adresem: http://www.transport.gov.pl/files/0/1795780/tezy.pdf.

Krzysztof Terlecki

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Jak zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stanowią szczególną kategorię uchwał organów stanowiących gmin, które z uwagi na bezpośrednią ingerencję w prawo własności mogą prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionych uprawnień jednostki. Warto zatem mieć świadomość przysługujących nam praw, umożliwiających obronę przed przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. Należy bowiem pamiętać, że działalność prawodawcza gminy, również ta w zakresie realizacji polityki przestrzennej, wykonywana jest w granicach obowiązujących przepisów prawa. 

Podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzone jest czynnościami realizowanymi przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta), których kolejność określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z punktu widzenia uprawnień właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru objętego planem, szczególnie istotne są etapy składania wniosków i uwag do projektu planu.

Organ wykonawczy gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały inicjującej procedurę planistyczną dla danego obszaru gminy), ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W ten sam sposób wójt (burmistrz, prezydent) ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W ogłoszeniu organ wykonawczy gminy wyznacza termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu. Warto pamiętać zatem o możliwości wzięcia czynnego udziału w prowadzonej procedurze planistycznej, poprzez składanie stosownych wniosków i uwag na kolejnych jej etapach.

Gdy w wyniku podjęcia uchwały kończącej procedurę planistyczną dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jednostki, istnieje możliwość zaskarżenia miejscowego planu do właściwego terytorialnie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ważne jest zatem dopełnienie wymogu i wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego bez wyczerpania tego trybu skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd. Należy również pamiętać o dochowaniu terminu na wniesienie skargi. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (patrz: uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 oraz postanowienie NSA z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 26/08). Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten (w tym przypadku rada gminy) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od daty jej wniesienia.

W razie gdy nie jest możliwe wniesienie skargi do sądu administracyjnego (z uwagi np. na przekroczenie terminu lub brak interesu prawnego w sprawie), można zwrócić się o pomoc do organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, którym jest wojewoda. Z uwagi na posiadane kompetencje wojewoda może zaskarżyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w każdym czasie po podjęciu takiej uchwały przez radę gminy. Należy jednak pamiętać, że wobec każdej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządowej postępowanie nadzorcze prowadzone jest z urzędu (a zatem nie na wniosek) i w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego lub w dalszej kolejności wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Pismo skierowane do wojewody może zatem stanowić jedynie sygnał w sprawie i nie skutkuje wszczęciem postępowania nadzorczego.

Zobacz też: Odszkodowanie z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Krzysztof Terlecki

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Reasumpcja głosowania

Uchwała jest podstawową formą wypowiedzi i uzewnętrzniania woli przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Akt ten podejmowany jest w drodze głosowania, które musi przebiegać zgodnie z wymogami określonymi w ustawie i doprecyzowanymi zwykle w przepisach statutowych danej jednostki.

W trakcie obrad organu stanowiącego gminy występują nieraz wątpliwości co do prawidłowości przebiegu głosowania. W takich sytuacjach, co do zasady możliwe jest powtórne głosowanie nad danym projektem uchwały. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera wprawdzie regulacji, które zezwalałyby na reasumpcję głosowania, jednak reguły postępowania w takim przypadku można unormować w statutach jednostek samorządowych.

W razie braku stosownej regulacji w statucie gminy mogą powstać trudności w ocenie, czy powtórne głosowanie jest w danym przypadku dopuszczalne. Zasadnym wydaje się twierdzenie, iż dokonanie reasumpcji jest możliwie mimo braku stosownej regulacji szczegółowej w statucie jednostki samorządowej - nie naruszając prawa - lecz jedynie w razie zaistnienia istotnych i nie dających się usunąć wątpliwości co do przebiegu głosowania, obliczenia jego wyników lub wprowadzenia w błąd radnych co do zasad głosowania (D. Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" Oficyna Wyd. Branta, 2003, str.291).

Warto zauważyć, że podobne rozwiązania przyjął ustawodawca w przepisach dotyczących procedury działania Sejmu i Senatu. Zgodnie z art. 189 ust. 1 regulaminu Sejmu (M. P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.) w razie gdy wynik głosowania budzi uzasadnione wątpliwości, Sejm może dokonać reasumpcji głosowania. Z kolei w § 56 regulaminu Senatu (M. P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542 ze zm.) dopuszczono możliwość powtórnego głosowania jedynie w trakcie tego samego posiedzenia Senatu i wyłącznie w przypadku ujawnienia oczywistego błędu w uprzednio podjętej uchwale.

Szczególne rozwiązania w tej materii z uwzględnieniem lokalnych uwarunkowań i potrzeb warto ustanowić w drodze aktu prawa miejscowego jakim jest statut gminy. Jednak w razie braku takich regulacji, zasadnym wydaje się skorzystanie pomocniczo z reguł o podobnym charakterze przyjętych dla procedury działania wspomnianych wyżej organów. Nasuwa się zatem wniosek, że powtórne głosowanie nad projektem uchwały jest sytuacją wyjątkową, a jego dopuszczalność należy każdorazowo ocenić w kontekście danego przypadku, wykazując zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do wyniku głosowania lub oczywistego błędu w podjętej uchwale.

O dopuszczalności powtórnego głosowania wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wr 2586/03): „Głosowanie uznaje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie za swoisty akt, w trakcie którego dochodzi do złożenia przez każdą osobę uprawnioną i według określonej prawem procedury - oświadczenia woli, w myśl którego opowiedziała się ona za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymała się od głosu lub oddała głos nieważny (szerzej vide wyrok NSA z 14 .01.2003r. sygn. II SA/Po 1101/01, OSS Nr 2/2004, poz. 102). Oczywistym jest, że skutki prawne aktu głosowania są wobec tego wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia <<pożądanego>> z różnych względów rezultatu. Stąd jakakolwiek reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i wyłącznie w razie stwierdzenia w jego toku oczywistych uchybień i omyłek (…).”.

Krzysztof Terlecki

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej