Podwyżka wynagrodzenia wójta z wyrównaniem od początku kadencji

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) do właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym zawiera uprawnienie w znaczeniu materialnoprawnym do kształtowania wynagrodzenia wójta. Zatem organem uprawnionym do oceny jakości pracy świadczonej na stanowisku z wyboru, w tym przypadku wójta, jest organ stanowiący gminy. Ustalanie wynagrodzenia wójtowi przez radę gminy w ramach określonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) widełek ma charakter nie tylko kontrolny wobec samego organu wykonawczego, ale stanowi zarazem objaw realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie mniej jednak owa samodzielność nie może być utożsamiana w aspekcie wynagrodzenia wójta z niczym nie ograniczoną dowolnością w wydatkowaniu środków publicznych.

W kontekście wydatkowania środku publicznych, jakim jest również wynagrodzenie wójta trzeba bezwzględnie odwołać się do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). W myśl art. 211 ust. 1-4 tej ustawy budżet jednostki samorządu terytorialnego (tu gminy) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany na rok budżetowy. Z kolei rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (zasada roczności budżetu).

Wydatki gminy na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, określone w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o finansach publicznych należą do kategorii wydatków bieżących, a więc powinny zostać zrealizowane do końca danego roku budżetowego w ramach obowiązującej uchwały budżetowej. Tym samym wydatki gminy na wynagrodzenie wójta ustalone przez radę gminy wstecznie za zamknięte lata budżetowe jako niezrealizowane w tych latach, wygasają z upływem każdego roku budżetowego. Z tych też względów brak jest podstaw prawnych do realizowania w kolejnym roku budżetowym niezrealizowanych w poprzednim roku budżetowym wydatków budżetowych na wynagrodzenie wójta. Mając na względzie art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych, niedopuszczalne jest powtórne dokonywanie wydatków już zrealizowanych. Trzeba zauważyć, że skoro wójt otrzymał już wynagrodzenie za pełnienie swojej funkcji w czasie obowiązywania określonej uchwały rady gminy regulującej wysokości jego wynagrodzenia i uchwały budżetowej obowiązującej w konkretnym roku budżetowym, to brak jest podstaw prawnych do ponownego dokonywania wydatku budżetowego w okresie, w którym nie obowiązuje już uchwała budżetowa przewidująca wypłatę wynagrodzenia wójtowi w wysokości już im wypłaconej. Równocześnie za niezgodne z ustawą o finansach publicznych należy uznać zawieranie w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy postanowień dotyczących wcześniejszych lat budżetowych.

Ponadto, wynagrodzenia wójta nie sposób uznać za wydatek niepodlegający wygaśnięciu z końcem roku budżetowego, który mógłby zostać zrealizowany maksymalnie do 30 czerwca roku następnego, w myśl art. 263 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych. Trzeba także zwrócić uwagę, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że taki dodatkowy wydatek w danym roku budżetowym, a dotyczący sfery wydatków za lata poprzednie (cały okres kadencji wójta) mógłby być uznany za wydatek nieprzewidziany, o którym mowa w art. 164 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wydatek taki nie jest bowiem związany z jakimkolwiek tytułem wykonawczym, wyrokiem sądu, czy też ugodą.

Dodatkowo warto zauważyć, że ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej kadencji, które będzie wypłacone w danym roku budżetowym stoi również w sprzeczności z przepisami regulującymi maksymalny poziom wynagrodzenia organu wykonawczego gminy określonego w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.).

Nie sposób również nie odnieść wrażenia, że ustalenie wyższego poziomu wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej upływającej kadencji przybiera charakter nagrody przydzielonej przez radę gminy. Tymczasem w art. 36 ust. 6 ustawy i pracownikach samorządowych ustawodawca wprost wskazał, którym z pracowników samorządowych można przyznać nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, nie zaliczając do tej grupy wójta gminy (burmistrz, prezydent miasta).

Podsumowując, ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną od początku kadencji (za 4 lata) należy uznać za istotnie naruszające art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych z uwagi na sprzeczność z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przedstawione zagadnienie było również rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3569/18.

Grzegorz Drozd 

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Czy uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w dzienniku urzędowym?

Na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) ustawodawca określił nową specyficzną procedurę umożliwiającą ustalenie wymogów dotyczących inwestycji mieszkaniowej z pominięciem uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rozpatrując zagadnienie publikacji powyższych uchwał w dzienniku urzędowym, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten zawiera katalog aktów normatywnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnośnie uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ewentualna jej publikacja mogłaby być uzasadniona w sytuacji, gdy uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego albo obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Powszechnie przyjmuje się, że akt prawa miejscowego, to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.  

Odnosząc powyższe do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej trudno uznać, że jej charakter spełnia wymagania stawiane aktom prawa miejscowego. Uchwała nie nakłada na żadne podmioty zewnętrzne obowiązków, nie stanowi również o nadaniu jakichkolwiek uprawnień. Uchwała ta stanowi jedynie negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora i jest skierowana wprost do niego (odmiennie niż uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej). Dlatego też w uchwale tej próżno szukać norm o charakterze abstrakcyjnym (powtarzalnych), które odnosiłyby się do bliżej nieokreślonych adresatów, a tym samym nie spełnia ona również warunku generalności. Zatem w stosunku do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jako niestanowiącej aktu prawa miejscowego nie znajdzie zastosowania art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto, ani ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ani też ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, czy też inne ustawy nie zawierają przepisu o charakterze szczególnym, który wskazywałby na publikację uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

W tym kontekście trzeba mieć na względzie odmienność  uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w stosunku do uchwały, która również może być podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a mianowicie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W zakresie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ustawodawca bowiem wprost w art. 8 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazał, że uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednocześnie brak podobnego zapisu w ustawie odnoszącego się do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym wymóg art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych również nie został spełniony, co z kolei prowadzi do wniosku, że uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Trudno upatrywać potwierdzenia przeciwnego stanowiska na podstawie regulacji art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zgodnie z którą skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że interpretacja tego przepisu w kontekście charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, musi uwzględniać zapisy art. 8 ust. 2, a tym samym jedyną uchwałą, o której mowa w art. 7 ust. 4 podlegającą publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

Ponadto, mając na względzie charakter obu uchwał, jedynie uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z uwagi na treść - art. 8 ust. 1, może naruszać interes prawny podmiotów zewnętrznych, a w związku z tym może być przez te podmioty skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc kwestia wnoszenia skargi w ustalonym terminie od dnia opublikowania w dzienniku urzędowym dotyczy uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i podmiotów trzecich jako zainteresowanych zaskarżeniem uchwały. Warto jednak pamiętać, że zgodnie z art. 25 ust. 2 tej ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei termin od dnia przekazania uchwały dotyczy inwestora w zakresie obu uchwał podejmowanych na podstawie art. 7 ust. 4, gdyż w myśl art. 7 ust. 18   każda z nich, nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy jest przekazywana przez wójt (burmistrz, prezydent miasta) inwestorowi.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zobacz także: CHARAKTER UCHWAŁY O USTALENIU LUB ODMOWIE USTALENIA LOKALIZACJI INWESTYCJI MIESZKANIOWEJ

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej