Gmina w celu realizacji zadania własnego w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej może zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 poz. 140 ze. zm.) tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy.
Zgodnie z definicją ustawową, mieszkaniowym zasobem gminy są lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10). Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są ustalane w drodze uchwały rady gminy stanowiącej akt prawa miejscowego na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W ramach postępowania w zakresie wynajmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy można wyróżnić dwa etapy. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu mieszkalnego składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową (w przypadku jej funkcjonowania). Weryfikacja jest dokonywana w oparciu o ustalone przez radę gminy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określające m. in. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych. Następnie wydawane jest rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. Pozytywne rozpatrzenie wniosku nie oznacza jednak, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, bo to zależy również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy. Trzeba mieć na uwadze, że działania podejmowane na pierwszym etapie postępowania nie stanowią ani oferty zawarcia umowy najmu lokalu, ani negocjacji tej umowy. Działanie organu gminy na tym etapie ma bowiem charakter administracyjnoprawny, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie składającej wniosek może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zarządzenie organu wykonawczego gminy odmawiające zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie posiada charakteru cywilnoprawnego, rozstrzyga bowiem w sposób jednoznaczny o możliwości ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
Z tych też względów zarządzenie takie stanowić będzie akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym, bezpośrednią konsekwencją charakteru prawnego aktu rozstrzygającego o umieszczeniu lub odmowie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest możliwość jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).
Na drugim etapem postępowania podejmowane są działania związane z ewentualnym zawarciem umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy. W tym przypadku, charakter tych działań, a więc np. negocjacje zapisów umowy czy też samo zawarcie umowy, należy rozpatrywać zgoła odmiennie niż na pierwszym etapie postępowania. Kwestia bowiem zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Najem lokalu gminnego powinien odpowiadać regulacjom umowy najmu określonym w Kodeksie cywilnym. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminy fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, zawiera uchwała organu stanowiącego gminy będąca aktem prawa miejscowego. Zatem czynności polegające na zawarciu, odmowie zawarcie umowy najmu, czy też odmowie przedłużenia umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, czyli gminy, złożone przez jej organ umocowany do jej reprezentowania. Powyższe działania są więc czynnościami z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). W efekcie zawarcie, odmowa zawarcia umowy najmu, czy też odmowa przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy nie stanowi czynności z zakresu z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1786/15).
Grzegorz Drozd
Z tych też względów zarządzenie takie stanowić będzie akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym, bezpośrednią konsekwencją charakteru prawnego aktu rozstrzygającego o umieszczeniu lub odmowie umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest możliwość jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08).
Na drugim etapem postępowania podejmowane są działania związane z ewentualnym zawarciem umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy. W tym przypadku, charakter tych działań, a więc np. negocjacje zapisów umowy czy też samo zawarcie umowy, należy rozpatrywać zgoła odmiennie niż na pierwszym etapie postępowania. Kwestia bowiem zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Najem lokalu gminnego powinien odpowiadać regulacjom umowy najmu określonym w Kodeksie cywilnym. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminy fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, zawiera uchwała organu stanowiącego gminy będąca aktem prawa miejscowego. Zatem czynności polegające na zawarciu, odmowie zawarcie umowy najmu, czy też odmowie przedłużenia umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, czyli gminy, złożone przez jej organ umocowany do jej reprezentowania. Powyższe działania są więc czynnościami z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). W efekcie zawarcie, odmowa zawarcia umowy najmu, czy też odmowa przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasoby gminy nie stanowi czynności z zakresu z zakresu administracji publicznej i w konsekwencji nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1786/15).
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.morguefile.com
Zdjęcie: www.morguefile.com
