Wniesienie skargi w
trybie przepisów Działu
VIII k.p.a. nie gwarantuje
skutecznego wpływu na sposób działania wójta (burmistrza,
prezydenta) gminy.
Możliwość złożenia skargi na organ wykonawczy gminy stanowi realizację konstytucyjnego prawa wynikającego z art. 63 Konstytucji RP, zgodnie z którym - "Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa". Z kolei postępowanie dotyczące skarg i wniosków regulują przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanym dalej „k.p.a.”.
W zakresie skarg, w myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei art. 229 k.p.a. (odnośnie skargi na organ wykonawczy gminy) stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest wojewoda lub organ wyższego stopnia (pkt 2); 2) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych , z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada gminy (pkt 3).
Skarga wniesiona w tym trybie jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi (art. 237 § 3 k.p.a.). W postępowaniu skargowym, jako postępowaniu jednoinstancyjnym, osobie wnoszącej skargę, nie przysługują żadne środki odwoławcze od rozpatrzenia skargi przez organ właściwy, w przypadku skargi na wójta przez radę gminy (chyba że dotyczy spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Jednocześnie osoba niezadowolona ze sposobu rozpatrzenia wniesionej skargi może złożyć kolejną skargę, lecz tym razem na organ rozpatrujący wcześniej wniesioną skargę. Przy rozpatrywaniu skargi przez radę gminy, organem właściwym będzie wojewoda (art. 229 pkt 1 k.p.a.). Wymaga jednak podkreślenia, że rozpatrywanie skargi na radę gminy przez wojewodę będzie się ograniczać jedynie do zbadania aspektów działania rady gminy przy rozpatrywaniu skargi na wójta. Tym samym, w żadnej mierze przedmiotem postępowania prowadzonego przez wojewodę nie będzie merytoryczne rozpatrywanie skargi na działania wójta. Powyższe wynika wprost z faktu jednoinstancyjności postępowania skargowego. Tymczasem podważanie zasadności i prawidłowości przyjętego stanowiska przez radę gminy (miasta) w związku z rozpatrywaniem skargi wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., przybrałoby postać merytorycznej weryfikacji tego stanowiska. Wojewoda działałby w takim przypadku jak organ drugiej instancji (odwoławczy) w stosunku do rady gminy (miasta), co jest niedopuszczalne na gruncie przepisów k.p.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto trzeba mieć na względzie, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zatem uchwała dotycząca rozpatrzenia skargi na wójta (burmistrza, prezydenta) wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. nie może stanowić przedmiotu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynika to wprost z analizy art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), która nie pozostawia wątpliwości, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na czynności podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., tj. w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków i to niezależnie od tego, jaką formę przybierze udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07).
Podsumowując, wydaje się, że z uwagi na charakter postępowania skargowego, a więc brak możliwości merytorycznej weryfikacji zajętego stanowiska przez organ rozpatrujący skargę (zarówno przez organ wyższego rzędu czy też sąd administracyjny) oraz brak jakichkolwiek sankcji za stwierdzone nieprawidłowe działania organu, jak również brak możliwości „wymuszenia” prawidłowego postępowania, skarga powszechna (actio popularis) stanowi aktualnie niezwykle słaby środek oddziaływania na postawę organów jednostek samorządu terytorialnego.
W zakresie skarg, w myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei art. 229 k.p.a. (odnośnie skargi na organ wykonawczy gminy) stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – jest wojewoda lub organ wyższego stopnia (pkt 2); 2) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych , z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 – jest rada gminy (pkt 3).
Skarga wniesiona w tym trybie jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi (art. 237 § 3 k.p.a.). W postępowaniu skargowym, jako postępowaniu jednoinstancyjnym, osobie wnoszącej skargę, nie przysługują żadne środki odwoławcze od rozpatrzenia skargi przez organ właściwy, w przypadku skargi na wójta przez radę gminy (chyba że dotyczy spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej). Jednocześnie osoba niezadowolona ze sposobu rozpatrzenia wniesionej skargi może złożyć kolejną skargę, lecz tym razem na organ rozpatrujący wcześniej wniesioną skargę. Przy rozpatrywaniu skargi przez radę gminy, organem właściwym będzie wojewoda (art. 229 pkt 1 k.p.a.). Wymaga jednak podkreślenia, że rozpatrywanie skargi na radę gminy przez wojewodę będzie się ograniczać jedynie do zbadania aspektów działania rady gminy przy rozpatrywaniu skargi na wójta. Tym samym, w żadnej mierze przedmiotem postępowania prowadzonego przez wojewodę nie będzie merytoryczne rozpatrywanie skargi na działania wójta. Powyższe wynika wprost z faktu jednoinstancyjności postępowania skargowego. Tymczasem podważanie zasadności i prawidłowości przyjętego stanowiska przez radę gminy (miasta) w związku z rozpatrywaniem skargi wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., przybrałoby postać merytorycznej weryfikacji tego stanowiska. Wojewoda działałby w takim przypadku jak organ drugiej instancji (odwoławczy) w stosunku do rady gminy (miasta), co jest niedopuszczalne na gruncie przepisów k.p.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto trzeba mieć na względzie, że postępowanie w sprawie skarg i wniosków objętych Działem VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zatem uchwała dotycząca rozpatrzenia skargi na wójta (burmistrza, prezydenta) wniesionej na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. nie może stanowić przedmiotu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynika to wprost z analizy art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), która nie pozostawia wątpliwości, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach skarg na czynności podejmowane w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., tj. w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków i to niezależnie od tego, jaką formę przybierze udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę. Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07).
Podsumowując, wydaje się, że z uwagi na charakter postępowania skargowego, a więc brak możliwości merytorycznej weryfikacji zajętego stanowiska przez organ rozpatrujący skargę (zarówno przez organ wyższego rzędu czy też sąd administracyjny) oraz brak jakichkolwiek sankcji za stwierdzone nieprawidłowe działania organu, jak również brak możliwości „wymuszenia” prawidłowego postępowania, skarga powszechna (actio popularis) stanowi aktualnie niezwykle słaby środek oddziaływania na postawę organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zobacz też: Petycje.
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.morguefile.com
