Art. 15zzs ustawy „o COVID-19”

W pierwszej kolejności należy uściślić, że mówiąc o ustawie „o COVID-19” mamy na myśli ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

W ramach szerokiej regulacji dotyczącej wielu rozwiązań związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, ustawodawca zawarł również przepis odnoszący się do kwestii biegu terminów procesowych i sądowych. I choć w chwili obecnej przepis art. 15zzs tej ustawy już nie obowiązuje (został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 875), to warto zwrócić uwagę na powstałe w czasie jego obowiązywania kontrowersje dotyczące zakresu jego zastosowania.

Zgodnie z art. 15zzs ust.1 ustawy „o COVID-19”, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, 2) postępowaniach egzekucyjnych, 3) postępowaniach karnych, 4) postępowaniach karnych skarbowych, 5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia, 6) postępowaniach administracyjnych, 7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, 8) kontrolach celno-skarbowych, 9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), 10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał na wyłączenia jego zastosowania, wpływ zawieszenia na trwające postępowania i szczegółowe regulacje dotyczące konkretnych postępowań.

Z pozoru mogłoby się wydawać, że przepis art. 15zzs nie budził wątpliwości, bo przecież jasno wskazywał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w konkretnych postępowaniach, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednak problem powstał na gruncie interpretacji przepisu, a mianowicie relacji pomiędzy jego hipotezą wskazującą na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz samego wejścia w życie tego przepisu. Wśród reprezentantów doktryny i praktyków pojawiły się dwie koncepcje, pierwsza, że przepis bez względu na moment wejścia w życie, ma zastosowanie od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, druga, że przepis ma zastosowanie dopiero od momentu jego wejścia w życie. 

W kontekście powyższego, nie sposób nie zauważyć, że regulacja art. 15zzs została wprowadzona do obrotu prawnego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). Zatem pomimo że zakres zastosowania art. 15zzs ust. 1 odnosił się do okresu „stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID”, to przepis  wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r., tj. w dniu ogłoszenia ww. ustawy zmieniającej. Z kolei stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r., a stan epidemii od dnia 20 marca 2020 r.  

Jednocześnie, co warto zauważyć, ustawodawca regulując w art. 101 tej ustawy przepisy o jej wejściu w życie, nie nadał art. 15zzs wstecznej mocy obowiązującej, jak to uczynił w odniesieniu do wielu innych przepisów ustawy. Dla przykładu można wskazać art. 15zc ust. 10, który przewiduje w treści przepisu jego moc wsteczną poprzez odniesienie się do stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii „od dnia ogłoszenia danego stanu”.

Mając zatem na względzie podstawowe zasady wykładni aktu prawnego, systematykę aktu prawnego, zasadę racjonalnego ustawodawcy oraz charakter i cel wprowadzania przepisów określających zakres czasowy obowiązywania określonych przepisów ustawowych nie można przyjąć, że wejście w życie art. 15zzs ust. 1 oraz chociażby przywołanego art. 15zc ust. 10 wskazanej ustawy nastąpiło w tym samym czasie, a więc od dnia ogłoszenia stanu epidemii. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było określenie wejścia w życie art. 15zzs ust. 1 tej ustawy od dnia ogłoszenia stanu epidemii, bądź też w innym dniu niż 31 marca 2020 r. to zawarłby w tym zakresie stosowne zapisy w ustawie, tak jak w przypadku art. 15zc ust. 10.  

Powyższe potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazując, że (…) Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 III 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 III 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny, hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Przepis z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy w żadnym wypadku nie rodzi skutków w postaci ustawowego przywrócenia terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie. (postanowienie z dnia 12 maja 2020 r., II SA/Wr 225/20, utrzymane w mocy postanowieniem NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OZ 462/20). Tożsame stanowisko zajął NSA w sprawie o sygn. akt II OZ 502/20.

Tym samym można obecnie zauważyć kształtującą się już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w myśl której przepis art. 15zzs ust. 1 ustawy „o COVID-19” nie miał charakteru retroaktywnego, a więc pomimo ujęcia w jego hipotezie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, zakres zastosowania tego przepisu obejmował terminy, które już biegły lub dopiero się rozpoczynały w dniu 31 marca 2020 r.     

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Przedstawiciele klubów radnych w komisji rewizyjnej

Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli.

Komisja rewizyjna jest obecnie, oprócz komisji skarg, wniosków i petycji  jedyną komisją rady, której powołanie jest obligatoryjne. Wynika to oczywiście z faktu posiadanych kompetencji przez komisję rewizyjną, które w większości sprowadzają się do sprawowania kontroli rady w stosunku do organu wykonawczego gminy. Mając na względzie ważną rolę komisji rewizyjnej w strukturze organizacyjnej organów gminy, ustawodawca w art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (przewodniczący i wiceprzewodniczący rady). 

Ustalenie przez ustawodawcę składu komisji rewizyjnej z uwzględnieniem przedstawicieli wszystkich klubów radnych wynika właśnie z uznania doniosłości funkcji kontrolnej komisji rewizyjnej oraz potrzeby zapewnienia politycznym reprezentacjom radnych zrzeszonych w klubach realnej możliwości uczestniczenia w sprawowaniu kontroli nad funkcjonowaniem sfery wykonawczej działalności gminy. 

Jednak czy w związku z powyższym powołanie do prac w komisji rewizyjnej rady przedstawicieli wszystkich klubów radnych jest zawsze bezwzględnie obligatoryjne?

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13 – (…) prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. Jego podstawę stanowi prawo publiczne a pominięcie przedstawicieli określonego klubu lub klubów przez radę powiatu przy powoływaniu komisji rewizyjnej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem. Prawo klubu do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej wprowadzono po to, by radni wszystkich opcji politycznych mogli, na podobnych zasadach, wykonywać mandat, dysponując taką samą wiedzą.

Trzeba zauważyć, że rada gminy nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub radnych. Samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład komisji, gdyż wyboru dokonuje rada gminy jako organ kolegialny (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 233/19;  wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 2351/11). W orzecznictwie podnosi się, że uprawnienie klubu do zgłoszenia swego kandydata nie może sprowadzać się do narzucenia radnym kandydata, na którego nie wyrażają zgody. W sytuacji gdy zgłoszony przez klub kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów, powinien zgłosić kandydaturę innego radnego. W przypadku, gdy klub odmówi wskazania swego kandydata do komisji, nie można skutecznie zarzucić radzie, że ustalając skład komisji rewizyjnej bez przedstawiciela danego klubu, podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa. O takim naruszeniu można natomiast mówić wówczas, gdyby żaden ze zgłoszonych przez klub kandydatów nie został wybrany (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Ke 256/19).

Natomiast w sytuacji, gdy klub radnych rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej lub nie widzi możliwości zmiany stanowiska w kwestii zgłoszonego przez siebie kandydata, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania pracy organów gminy. Z kolei takie, świadome, działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13).

Zatem powołanie przedstawicieli wszystkich klubów rannych w skład komisji rewizyjnej jest co do zasady obligatoryjne, jednak z uwagi na zaistniałe okoliczności związane z wyborem konkretnych radnych, zarówno działania samej rady gminy jak również klubu radnych mogą prowadzić do naruszenia prawa. Jak wskazano bowiem powyżej, działania klubu radnych nie mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania komisji rewizyjnej, bo takie działanie nie stanowi już realizacji przysługujących praw, lecz niedozwolone nadużycie tych praw. Z kolei rada gminy wprost odmawiająca powołania w skład komisji rewizyjnej wszystkim zgłoszonym przez klub radnych kandydatkom w sposób istotny narusza przepis art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.  

Jednocześnie, z uwagi na doniosłe funkcji komisji rewizyjnej, w przypadku gdy na danej sesji rady gminy nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, to próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, a organy gminy i kluby radnych powinny dążyć do wypracowania porozumienia w sprawie wyboru konkretnego kandydata.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej