Okres pierwszego kwartału każdego roku, a szczególnie koniec marca w samorządzie terytorialnym był zawsze kojarzony z absolutoriami udzielanymi (bądź nie) wójtom, burmistrzom i prezydentom. Tymczasem, to nie tylko czas absolutoriów, ale także udzielania wotum zaufania organom wykonawczym.
Mocą art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) do prawa samorządowego wprowadzono nową instytucję leżącą w kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, dającą możliwość oceny efektów rocznej pracy organu wykonawczego (art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713). O ile coroczne absolutoria udzielane organom wykonawczym dotyczą kwestii realizacji zadań w wymiarze ściśle finansowym (wykonanie budżetu), o tyle wotum zaufania dotyczy całej reszty zadań wykonywanych przez wójta, burmistrza, prezydenta.
Udzielanie organowi wykonawczemu wotum zaufania zostało przez ustawodawcę powiązane z obowiązkiem uprzedniego przedstawienia radzie przez wójta, burmistrza, prezydenta raportu o stanie gminy (art. 28aa ust. 1). Wskazany raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust.2).Co ciekawe, ustawodawca połączył kwestię absolutorium z wotum zaufania i postanowił, że debatę nad raportem przeprowadza się podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Ustawa o samorządzie gminnym wprost wskazuje, że w debacie nad raportem o stanie gminy radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, ale także mogą w niej uczestniczyć z prawem głosu mieszkańcy gminy (art. 28aa ust. 5-8).
W kontekście przebiegu debaty warto przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegowe Wrocławiu zajęte w wyroku z dnia 10 października 2019 r. (III SA/Wr 302/19) – „(…) Wobec przyjętego w art. 28aa SamGminU modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu votum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia votum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata. W ramach tego elementu proceduralnego powinno bowiem nastąpić przedstawienie stanowisk radnych co do raportu, w szczególności w przypadku jego nieakceptacji. O ile można dopuścić koncepcję, że brak dyskusji poprzedzający udzielenie organowi wykonawczemu votum zaufania oznacza brak zastrzeżeń co do raportu przedstawionego przez ten organ i jego pełną akceptację, to w sytuacji nieudzielenia organowi wykonawczemu votum zaufania, uchylenie się przez radnych od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w debacie prowadzi do sytuacji w której: 1) nie można stwierdzić, że głosowanie nad votum zaufania miało związek z oceną raportu, a w konsekwencji - że w ogóle wykonana została jakaś forma nadzoru merytorycznego nad organem wykonawczym i spełniony został wspomniany cel przepisu w postaci zwiększenia społecznej kontroli, 2) dochodzi do całkowitego wypaczenia celu, jakim było zwiększenie transparentności działań organów gminy, skoro można założyć sytuację, że raport o stanie gminy potwierdza prawidłowe wykonanie obowiązków przez burmistrza, zaś radni z nieujawnionych powodów nie udzielają mu votum zaufania, otwierając drogę, do ewentualnego podważania jego mandatu wyborczego i zmniejszając przez to gwarancje z tego mandatu wynikające, 3) zlekceważone zostaje prawo mieszkańców gminy do informacji o działaniach jej organów, skoro zostali oni pozbawieniu możliwości poznania motywów nieudzielenia votum zaufania wybranemu przez tych mieszkańców wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta.”
Mając na względzie powyższe stanowisko Sądu, warto mieć na uwadze przy przeprowadzaniu debaty, aby nie przybrała ona formy prowizorycznej, szczególnie gdy jej rezultatem będzie nieudzielenie wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi. W innym przypadku, może to prowadzić do stwierdzenie nieważności uchwały o nieudzielenie wotum zaufania organowi wykonawczemu.
Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Jednocześnie istotne jest, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.Mamy zatem w takiej sytuacji do czynienia z pewnym domniemaniem ustawowym co do skutków określonego postępowania rady gminy.
Ważnym aspektem w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania jest samo uzasadnienie takiej uchwały. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - „(…) Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.” (wyrok z 14 listopada 2019 r., II SA/Ol 785/19).
Warto zauważyć, że brak udzielenia wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi pociąga za sobą ważne konsekwencje, bowiem w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10). W kontekście powyższego może powstać wątpliwość czy wskazany przepis znajdzie zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały za dany rok przez organ nadzoru lub sąd administracyjny (jedna z dwóch uchwał jest nieważna). Wydaje się, że z uwagi na skutki prawne stwierdzenia nieważności, a więc od samego początku – ex tunc, tak jakby danej uchwały nigdy nie było w obrocie prawnym należy przyjąć, że podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w kolejnym roku po stwierdzeniu nieważności takiej uchwały za poprzedni rok, nie może aktywować kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Tylko bowiem ważne i funkcjonujące w obrocie prawnym uchwały mogą stanowić podstawę kompetencji rady gminy określonej w art. 28aa ust. 10.
Odpowiednie przepisy dotyczące raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego i udzielania wotum zaufania zawierają także ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.pixabay.com
