Obowiązek zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów

Gmina realizująca obowiązek bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów zamieszkujących w odległości od szkoły przekraczającej odległości określone w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty (3 lub 4 km), może wyznaczyć punkty zbiorcze dla uczniów.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów (art. 17 ust. 4). Przy ustalaniu sieci szkół gmina powinna mieć na uwadze potrzebę umożliwienia wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego oraz odległość jaką dziecko musi pokonać do szkoły, a ta nie może przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych oraz 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów (art. 17 ust. 1 i 2). Niemniej jednak w praktyce, szczególnie na terenie gmin wiejskich, ustalenie sieci szkół z uwzględnieniem określonych w ustawie odległości może być utrudnione bądź też niewykonalne. W takich sytuacjach, gdy droga dziecka do szkoły przekracza odpowiednio 3 i 4 km, ustawodawca nałożył na gminę obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej (art. 17 ust. 3 pkt 1).

Na bazie powyższego przepisu ustawy powstały wątpliwości interpretacyjne co do sposobu wykonania obowiązku gminy w zakresie przewozu dzieci do szkoły. Wątpliwości dotyczyły możliwości spełnienia obowiązku poprzez wyznaczenie miejsca zbiorczego w odległości odpowiednio 3 i 4 km od miejsca zamieszkania ucznia. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwie skrajnie odmienne interpretacje przepisu art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy. 

W myśl pierwszej, obowiązek zapewnienia przewozu ucznia do szkoły przez gminę, gdy droga do szkoły od jego miejsca zamieszkania przekracza 3 lub 4 km, należy rozpatrywać jako dowożenie uczniów bezpośrednio z miejsca ich zamieszkania (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08; WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 470/11 oraz NSA w wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1218/08). Taką interpretację przepisu poparł także Rzecznik Praw Dziecka. Odmienne stanowisko, opowiadające się za możliwością realizacji obowiązku ciążącego na gminie poprzez wyznaczenie punktów zbiorczych oddalonych od miejsca zamieszkana uczniów o mniej niż maksymalne odległości – 3 i 4 km, przestawił Rzecznik Praw Obywatelskich, Prokurator Prokuratury Generalnej oraz NSA w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 699/12. 

W związku z rozbieżnościami interpretacyjnymi prezentowanymi w judykaturze, Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek Rzecznika Praw Dziecka, podjął w dniu 9 grudnia 2013 r. uchwałę w składzie 7 sędziów (I OPS 3/13), w której przyjął za zasadne drugie stanowisko i tym samym jednoznacznie uznał możliwość wykonywania obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów z wyznaczonego miejsca, z tym, że miejsce to nie może przekraczać odległości od domu ucznia określonych w art. 17 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu uchwały skład sędziowski słusznie zwrócił uwagę m.in. że: „Za możliwością wyznaczenia punktów zbiorczych dla dowożonych uczniów przemawia nadto i ten argument, iż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy gmina może realizować swój obowiązek albo w postaci zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki albo w postaci zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Skoro wiec uczniowie korzystający z tej drugiej formy muszą dochodzić do przystanków środków komunikacji publicznej, to żadne względy nie przemawiają za tym, by podobnie uczniowie dowożeni do szkoły nie mogli dochodzić do wyznaczonych miejsc zbiórek.”

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Ograniczanie poboru wody na terenie gminy w drodze przepisów porządkowych

Zbliża się okres letni, w którym w wielu gminach z uwagi na różnego rodzaju okoliczności ogranicza się pobór wody dla odbiorców indywidualnych. Jedną z głównych przyczyn takiego stanu rzeczy jest niska ilość opadów atmosferycznych (w skrajnych przypadkach susza) powodujące zwiększenie poboru wody. Jako przyczyny ograniczenia poboru wody wskazuje się także spadki ciśnienia wody wywołane przez zdarzenia losowe (np. awarie) i planowane działania w postaci modernizacji urządzeń wodociągowych. Zaistnienie wskazanych czynników niejednokrotnie staje się przesłanką do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zarządzenia wprowadzającego przepisy porządkowe ograniczające pobór wody na terenie gminy. Wbrew opinii wielu autorów i powszechnej praktyce w tym zakresie w większości przypadków działania tego typu należy uznać za naruszające przepisy prawa.

www.morguefile.com

Zgodnie z art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przepisy porządkowe, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących mogą być wydane przez radę gminy, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te mogą przewidywać sankcję za ich naruszanie w postaci kary grzywny wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy tego typu może wydać wójt, w formie zarządzenia (art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wprowadzenie określonych norm w formie przepisów porządkowych wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze materia podlegająca unormowaniu nie może być uregulowana w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie wprowadzenie określonych norm musi być uzasadnione ze względu na ochronę wartości o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – ochrona życia lub zdrowia obywateli, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. 

Dokonując szczegółowej analizy pierwszej z wymienionych przesłanek (brak przepisów powszechnie obowiązujących regulujących daną materię) wskazać należy, że organem, który jest uprawniony do ograniczenia poboru wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Może on w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, w celu zapobieżenia skutkom powodzi i w celu ograniczenia skutków suszy, w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzić czasowe ograniczenia w korzystaniu z wód, w szczególności w zakresie poboru wody lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz zmiany sposobu gospodarowania wodą w zbiornikach retencyjnych (art. 88q ust. 1 i art. 88t ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zmianami). Wskazane regulacje wyłączają możliwość podejmowania przez organ wykonawczy gminy jakichkolwiek działań w zakresie ograniczania poboru wody w przypadku zaistnienia zdarzeń w postaci suszy i powodzi. 

Przechodząc do szczegółowej analizy drugiej z przesłanek (ochrona wartości wymienionych w przepisy art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazać należy, że z istoty przepisów porządkowych (policyjnych) wynika, że stanowią one regulacją o charakterze wyjątkowym i ostatecznym. Wydaje się je w sytuacjach realnego zagrożenia dla chronionych dóbr, którego nie da się wyeliminować w żaden inny sposób. Realne zagrożenie oznacza sytuację nie przewidzianą, bezpośrednio zagrażającą jakiemuś dobru i na tyle oczywistą, że podjęcie odpowiednich działań jest nieodzowne np. katastrofa ekologiczna, klęska żywiołowa. Za takie nie można uznać spadków ciśnienia wody wywołanych przez zdarzenia losowe (np. awarie) i planowanych działań w postaci modernizacji urządzeń wodociągowych. Wobec wspomnianych okoliczności należy wskazać art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zmianami), wedle którego przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Niskie ciśnie wody i wynikające z tego braki w dostawach wody stanowią problem, który pozostaje w gestii przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. To ono jest odpowiedzialne za dostarczanie wody odpowiedniej jakości i pod odpowiednim ciśnieniem. Wady technologiczne sieci wodociągowej nie mogą stanowić podstawy do wydania przepisów porządkowych. 

Poczynione wyżej rozważania nie wykluczają w sposób bezwzględny możliwości wydania przez organ wykonawczy gminy przepisów dotyczących ograniczenia poboru wody. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji w której nastąpi jednoczesne zaistnienie w/w przesłanek dających podstawę do odpowiedniej reakcji ze strony organu wykonawczego. Trzeba mieć jednak świadomość, że będą to sytuacje niezwykle rzadkie (wyjątkowe), a w większości przypadków działania organów wykonawczych będą okazywać się pochopne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Ma to o tyle istotne znaczenie, że na podstawie tak wprowadzonych regulacji mogą być nakładane kary w postaci grzywny. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ administracji publicznej winien mieć tego świadomość i unikać w tym zakresie instrumentalnego stosowania przepisów porządkowych. Działania takie mogą bowiem spotkać się z reakcją organów nadzoru, a także stać się podstawą powstania określonych roszczeń ze strony indywidualnych odbiorców wody, których prawa zostały naruszone.

Maciej Gardas

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej

Opłata za udostępnienie informacji publicznej

Ustawodawca nie uzależnia dostępu do informacji publicznej od wniesienia jakiejkolwiek opłaty za jej udostępnienie.

www.morguefile.com

Każda informacja o sprawach publicznych, na przykład dotyczących działalności jednostek samorządu terytorialnego, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z ogólną zasadą, dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. 

Tymczasem często organy administracji publicznej wprowadzają opłaty za każde udostępnienie informacji publicznej. Ponadto uzależniają udostępnienie takiej informacji od przedstawienia przez wnioskodawcę dowodu uiszczenia opłaty. Działanie takie narusza przepisy prawa.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 powyższej ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei ustęp 2 tego artykułu stanowi, że podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Ustawodawca nie uzależnia zatem dostępu do informacji publicznej od wniesienia jakiejkolwiek opłaty za jej udostępnienie. Według przywołanego przepisu ustawy, powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty, o której stanowi art. 15 ust. 1 następuje w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje natomiast po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. 

W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (I OSK 950/07) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że udostępnienie informacji, które wiążą się z dodatkowymi kosztami następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, bez względu na to czy wnioskujący o udostępnienie informacji wniesie opłatę czy nie.

Oznacza to, że powiadomienie o wysokości opłaty nie ma żadnego waloru, który na drodze administracyjnej rodziłby skutki wiążące się z egzekucją opłaty. Dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, jak stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, z wyjątkiem przewidzianym w art. 15. Jednak przepis ten nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty przez wnioskującego, jeśli wiąże się to z dodatkowymi kosztami, a jedynie stanowi, że podmiot zobowiązany może powiadomić o tych kosztach. Schemat ten ma natomiast umożliwić wnioskodawcy zmianę wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo jego wycofanie. Z kolei uprawnienie organu do pobrania opłaty powstaje dopiero po udostępnieniu informacji i stanowi przedmiot odrębnego postępowania.

Sebastian Pięta

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Czytaj dalej