Kwestią niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości jest możliwość podejmowania i uchylania uchwał przez organ stanowiący gminy, ale czy jednocześnie organ ten posiada kompetencję do stwierdzenia nieważności własnej uchwały?
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że żaden z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) nie przewiduje wprost aktywności organu stanowiącego w postaci stwierdzania nieważności uchwalonej wcześniej uchwały. Równocześnie trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca jednoznacznie wskazał w ustawie o samorządzie gminnym, że taka forma działania jest zarezerwowana dla organów nadzoru nad działalnością gminną, a więc dla wojewody oraz regionalnej izby obrachunkowej (rozdział 10. ustawy). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). Powyższe uregulowania ustawy ustrojowej wskazuje, że stwierdzenie nieważności posiada charakter środka nadzoru stosowanego przez organy nadzoru, ale także sądy administracyjne na skutek działania tych organów.
Ponadto, trzeba mieć na względzie, że stwierdzenie nieważności danego aktu powoduje zgoła odmienne skutki prawne niż jego uchylenie. Stwierdzenie nieważności aktu powoduje bowiem skutki ex tunc, a więc z mocą wsteczną od dnia podjęcia aktu eliminując go z obrotu prawnego tak jakby nigdy nie powstał i nie wywołał żadnych skutków prawnych. Z kolei uchylenie aktu ma skutek ex nunc, a więc na przyszłość z dniem jego uchylenia, ale jednocześnie wszystkie skutki prawne w okresie jego obowiązywania zachowują moc prawną.
Przy tak ukształtowanym stanie prawnym na gruncie ustawy ustrojowej, podstaw dla możliwości stwierdzania nieważności własnej uchwały przez organ stanowiący gminy upatruje się w przepisach procedury sądowoadministracyjnej. W tym kontekście jako podstawę działania organu stanowiącego gminy wskazywany jest art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze. zm.) – dalej „P.p.s.a”. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonania ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Niewątpliwie autokontrola prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 P.p.s.a. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Można, więc przyjąć, że relatywnie odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady powiatu stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Trzeba mieć jednak na uwadze, że nie dotyczy on wszystkich przypadków objętych kognicją sądu administracyjnego, lecz tylko tych, które zostały zainicjowane wskutek wniesienia skargi, a przedmiotem oceny legalności sądu jest "działanie" lub "bezczynność".
Relewantną przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Ustawodawca związał bowiem organ, dopuszczając uwzględnienie skargi w całości, tylko w zakresie swojej właściwości, co oznacza, że może uwzględnić skargę, tylko jeżeli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Natomiast użyty przez ustawodawcę w art. 54 § 3 P.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić. W tym miejscu warto wrócić do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, na gruncie, której jak wskazano powyżej nie istnieje przepis ustalający kompetencję organu stanowiącego gminy do działania w formie stwierdzenia nieważności uchwalonej przez siebie uchwały. Tym samym, skoro organ stanowiący gminy na podstawie przepisów materialnych nie został wyposażony w kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, to w toku procedury sądowoadministracyjnej nie jest w stanie wypełnić przesłanki warunkującej skorzystanie z autokontroli w postaci uwzględnienia skargi w całości, gdy skarga taka dąży do stwierdzenia nieważności danej uchwały.
Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma art. 54 § 3 P.p.s.a. nie może zatem być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 P.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej. Przepisy procesowe nie mogą bowiem stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia
Powyższe ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego powiatu oraz województwa (sejmiku).
Warto także zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 2377/14) wyraził odmienny pogląd, stwierdzając, że rada gminy może na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. stwierdzić nieważność uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jednak jednostkowy pogląd (ze zdaniem odrębnym), który nie zasługuje na aprobatę.
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.morguefile.com
