Zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 2).
Nadzór nad działalnością gminną oraz wykonywaniem zadań powiatu i województwa sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminny, art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 79 ustawy o samorządzie województwa). Zarówno przepisy Konstytucji RP , jak również ustaw ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego wskazują, że nadzór sprawowany przez wojewodę ma za zadanie zbadanie działalności jednostek jedynie pod kątem zgodności z prawem (legalności), a tym samym nie jest możliwe badanie tej działalności pod względem innych kryteriów. Zatem wojewoda nie ma możliwości ingerencji nadzorczej opartej na negatywnej ocenie celowości, gospodarności czy rzetelności działania, co również dotyczy wykonywania działań w sferze zadań zleconych administracji rządowej. Jednocześnie należy zauważyć, że kompetencje nadzorcze wojewody ograniczają się w swoim zasadniczym zakresie do badania legalności aktów prawnych podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (poza kwestiami rozwiązania organu stanowiącego, ustanowienia zarządu komisarycznego oraz postępowania „antykorupcyjnego” członków organów jednostek).
Z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy każdego istotnego naruszenia prawa ( w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Po upływie terminu wskazanego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego i nie jest w tym zakresie ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia.
Stosownie do art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa). W postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie zbiera się materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego „sprawy”, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzanie dowodów, w tym np. zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a, zasada oficjalności postępowania dowodowego wyrażona w art. 77 k.p.a. i zasada oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.
Postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały wojewoda wszczyna z urzędu, a interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako zwrócenie uwagi na ewentualne nieprawidłowości podjętej uchwały lub zarządzenia. Zajęte stanowisko wojewody w kwestii legalności uchwały jest w pełni autonomiczne. Należy wskazać, że decyzję o celowości zastosowania środka nadzoru odnośnie konkretnej uchwały lub zarządzenia organu jednostki ustawodawca pozostawił do wyłącznej kompetencji wojewody jako organowi nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jednocześnie obowiązujące przepisy nie obligują organu nadzoru do wydania sformalizowanego orzeczenia odmawiającego zastosowania środka nadzorczego podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wypowiadano się przeciwko formalizacji działań organów nadzoru przy odmowie stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń ze względu na brak ich wadliwości wprost stwierdzając, że pismo organu nadzoru informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, decyzją ani też inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.). Tym samym w przedmiocie pisma organu nadzoru informującego o wyniku postępowania nadzorczego uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje (por. np. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 2 września 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 484/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/GL 491/10, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2015 r., I OSK 962/15 oraz z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1755/10, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 517/15, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 685/16).
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.morguefile.com
