Przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, a więc ustawa o samorządzie gminnym, powiatowym oraz województwa zawierają w swojej treści swoistego rodzaju uregulowania „antykorupcyjne”. Zgodnie z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.
Powyższy przepis ustawy zawiera dwie podstawowe przesłanki, których łączne zaistnienie będzie powodować podstawę do wygaszenia mandatu radnego. Po pierwsze radny musi prowadzić lub zarządzać działalnością gospodarczą, a po drugie przy prowadzeniu tej działalności musi wykorzystywać mienie powiatu.W takiej sytuacji (z zastrzeżeniem art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) bezpośrednią podstawą do wygaszenia mandatu radnego stanowić będzie art. 383 §1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.), choć do aktualnie kończącej się kadencji zastosowanie mają jeszcze przepisy ustawy z dnia 27 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.).
Powyższy przepis ustawy zawiera dwie podstawowe przesłanki, których łączne zaistnienie będzie powodować podstawę do wygaszenia mandatu radnego. Po pierwsze radny musi prowadzić lub zarządzać działalnością gospodarczą, a po drugie przy prowadzeniu tej działalności musi wykorzystywać mienie powiatu.W takiej sytuacji (z zastrzeżeniem art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) bezpośrednią podstawą do wygaszenia mandatu radnego stanowić będzie art. 383 §1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.), choć do aktualnie kończącej się kadencji zastosowanie mają jeszcze przepisy ustawy z dnia 27 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.).
Jednak, czy otrzymanie dotacji przez radnego z budżetu powiatu w ramach środków pochodzących z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, którego powiat jest beneficjentem należy uznać za wykorzystywanie mienia powiatu?
Mieniem zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego jest własność i inne prawa majątkowe. Prawa majątkowe to prawa pochodne od własności, stanowiące ograniczone do niej formy władania rzeczami. Należą zatem do nich: użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebności, hipoteka i inne ograniczone prawa rzeczowe, ale także środki finansowe wyrażone w pieniądzu pochodzące z różnych źródeł publicznoprawnych (np. podatki, dotacje, subwencje) i prywatnoprawnych (np. odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, czynsz z najmu). W związku z powyższym otrzymane przez powiat środki finansowe w formie dotacji ze środków Unii Europejskiej oraz środków krajowych jako beneficjenta Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jako publicznoprawne prawa majątkowe mieszczą się w zakresie pojęciowym mienia, a tym samym należy je uznać za mienie powiatu. Tak więc środki finansowe otrzymane przez powiat w formie dotacji nie należy rozpatrywać jako środki niemajątkowe o charakterze zobowiązaniowym.
Należy również mieć na uwadze, że ustawa o samorządzie powiatowym dla stwierdzenia naruszenia ustawowego zakazu wykorzystywania mienia, nie wymaga aby uzyskanie tego mienia przez radnego nastąpiło na uprzywilejowanych zasadach (ustawa nie zawiera uregulowania podobnego do art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Przyjąć zatem należy, że już sama okoliczność korzystania przez radnego na użytek prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia powiatu, rozumianego jako własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat, stwarza podejrzenie, że z racji pełnionej działalności w organie stanowiącym powiatu miał on większe szanse w ubieganiu się o uzyskanie tego mienia oraz mógł mieć większe pole do negocjacji warunków umowy.
Zatem w omawianej sytuacji wykorzystywanie przez radnego prowadzącego lub zarządzającego działalnością gospodarczą przekazanych środków finansowych przez powiat w formie dotacji będzie stanowiło naruszenie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z uwagi na analogiczną treść art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powyższe będzie miało zastosowanie także do radnych gminnych. Przedstawione stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2969/12).
Niemniej jednak przy każdorazowym rozpatrywaniu określonych przypadków naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia samorządowego należy przepisy ustaw ustrojowych interpretować w taki sposób aby automatyzm i rygoryzm w zakresie stosowania tych przepisów nie prowadził do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym one służą, a tym samym nie naruszał konstytucyjnej zasady proporcjonalności (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12).
Grzegorz Drozd
Zobacz także: Rozwiązanie stosunku pracy z radnym
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
