Jednym z przymiotów jednostki samorządu terytorialnego jest jej samodzielność wyrażająca się w możliwości podejmowania działań wynikających z własnej woli wyrażonej przez jej organy pochodzące z wyboru w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednocześnie w myśl art. 7 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, jako organy władzy publicznej, obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, jest to samodzielność określona jako "samodzielność w ramach prawa". Z tych też względów działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.
Konsekwencją kompetencji nadzorczych wynikających z przepisów konstytucyjnych jest art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Zgodnie z tym przepisem w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję (ust. 1). Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody, zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3). Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania (ust. 4).
Ustawodawca wyposażając organy nadzoru w możliwość tak daleko idącej ingerencji w działalność samorządu gminnego wskazał jednocześnie na wymóg obligatoryjnego wystąpienia przesłanki warunkującej skorzystanie z tego trybu nadzoru. Mianowicie, możliwość zastosowania przepisu art. 97 ustawy o samorządzie gminnym została ograniczona do sytuacji nierokującej nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem, a nie prawem. Przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, bez nadziei na szybką poprawę, to nie tylko naruszanie Konstytucji i ustaw, które mogłoby stać się podstawą wniosku do Sejmu o jej rozwiązanie. Sam bowiem brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, bez nadziei na szybką poprawę stanowi właśnie naruszenie ustawowych obowiązków jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawodawca określając przesłanki w art. 97 ustawy nie posługuje się określeniem kwalifikowanego braku skuteczności.
Z uwagi na treść art. 97 ust. 2 ustawy, rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów ma charakter uznaniowy, przy czym uprawnienie organu nadzoru w tym zakresie nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym aspekcie. Poza bowiem wskazanymi w tym przepisie ustawy przesłankami formalnymi, musi przede wszystkim ziścić się obligatoryjna przesłanka w postaci nierokującej nadziej na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Z tych też względów Prezes Rady Ministrów podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest obowiązany badać stan zagrożenia w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to zatem dokonanie na podstawie zebranych dowodów analizy realizacji zadań stojących przed jednostką samorządu terytorialnego oraz realnych możliwości ich realizacji w przyszłości, w zależności od stanu zaistniałego zagrożenia. W tym kontekście trzeba mieć na względzie, że gmina jest podmiotem władzy publicznej, a posiadany przez nią majątek jest majątkiem publicznym i podlega wynikającym z tego faktu rygorom określonym przez prawo publiczne. Ocena braku skuteczności obejmuje zatem wszelkie działania organów gminy, także związane z obrotem majątkiem gminy dokonywane z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym. W tym zakresie mieści się również zwiększanie zobowiązań cywilnoprawnych lub ich niewykonywanie, jeśli w rezultacie prowadzą do skutków finansowych przyczyniających się do braku skuteczności działania.
Niezależnie natomiast w jakim stopniu jeden z organów gminy przyczynił się do powstania sytuacji, o której mowa w art. 97 ust. 1 i 2 ustawy, z uwagi na ich wzajemne funkcjonalne powiązanie, skutki zastosowania tego środka nadzoru obejmują oba organy. Przepis art. 97 nie wymaga rozważania wskazanych przesłanek odrębnie w stosunku do każdego z organów gminy. Oba organy tworzą bowiem system organów gminy, wzajemnie powiązany i z tego względu ustawodawca wiąże zastosowanie przewidzianego środka nadzoru z jednoczesnym zawieszeniem zarówno organu stanowiącego jak również wykonawczego gminy.
W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy uprawniona jest zarówno rada gminy, jak i wójt gminy, jeżeli organy te podejmą stosowną uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.morguefile.com
