Radny uczestniczący w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, będąc jednocześnie kandydatem do pełnienia jednej z tych funkcji nie narusza przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.
Wybory z 16 listopada 2014 r. wyłoniły nowych radnych gminnych, którzy w najbliższych dniach złożą ślubowania i rozpoczną pełnienie swojego mandatu. Pierwsze sesje nowo wybranych rad gmin, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze kraju. W porządku obrad pierwszej sesji znajdą się dwa podstawowe punkty, a mianowicie ślubowanie wybranych radnych oraz wybór przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady.
W kontekście wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady powstaje wątpliwość dotycząca prawnej możliwości uczestniczenia w głosowaniu samego kandydata do pełnienia funkcji przewodniczącego bądź też wiceprzewodniczącego rady. Wątpliwość w tej kwestii powstaje na bazie brzmienia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem ustawy ustrojowej radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji jeśli dotyczy ono jego interesu prawnego. Problemy interpretacyjne związane z możliwością udziału w głosowaniu kandydata na przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady wynikają z posłużenia się przez ustawodawcę pewnego rodzaju klauzulą generalną w postaci zwrotu – interes prawny. Rozpatrzenie pojęcia interesu prawnego w kontekście zagadnienia udziału w głosowaniu kandydata na przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady ma fundamentalne znaczenie dla ustalenia naruszenia zakazu płynącego z przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.
Posiłkując się rozważaniami doktryny oraz judykatury na temat znaczenia pojęciowego interesu prawnego można przyjąć, że możemy o nim mówić wtedy, gdy obowiązuje konkretny przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu (w tym przypadku radnego) określone uprawnienia lub obowiązki. Przy czym należy mieć na względzie, że interes prawny, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy każdego interesu prawnego, a więc nie tylko wynikającego z przepisu prawa materialnego, lecz także procesowego lub ustrojowego. Interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, jak również aktualny, a nie tylko ewentualny.
W związku z powyższym rozumieniem pojęcia interesu prawnego w ramach art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, głosowanie nad wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy należy uznać za odnoszące się do kwestii organizacyjnych rady gminy. Głosowanie nad wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy dotyczy de facto działań radnych w ramach wewnętrznej organizacji pracy rady gminy. Z kolei radny wyrażając zgodę na kandydowanie i biorąc udział w głosowaniu korzysta z uprawnienia wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że każdy radny może zostać wybrany do pełnienia funkcji przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, a także, że każdy radny ma prawo głosować na osobę kandydującą na wskazane funkcje (przepis w pewien sposób ustala czynne i bierne prawo wyborcze w takim głosowaniu) przy jednoczesnej realizacji swojej powinności wynikającej z pełnionego mandatu radnego. Niemniej jednak sam rezultat głosowania w przedmiocie wyboru przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy nie oddziaływuje na sferę stosunków prawnych kandydującego radnego, lecz na jego wewnętrzną pozycję w strukturze organizacyjnej rady gminy. Zatem głosowanie przy wyborze przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy nie dotyczy interesu prawnego konkretnego radnego kandydującego do pełnienia tych funkcji, gdyż odnosi skutek jedynie w sferze interesu faktycznego. Interes faktyczny, to jest sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem konkretnej sytuacji, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania podjęcia stosownych czynności w konkretnym zakresie. Choć każdy z radnych ma potencjalną możliwość zostania wybranym do pełnienia funkcji przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy, to jednocześnie żaden przepis nie stanowi podstawy do żądania dokonania wyboru akurat tego konkretnego radnego. O wyborze decyduje tylko i wyłącznie rada gminy jako organ kolegialny w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów. Forma głosowania w tym zakresie w żaden sposób nie przesądza z góry, który z radnych zostanie wybrany na przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy. Dodatkowo wybór na przewodniczącego albo wiceprzewodniczącego rady gminy odnosi skutek wyłącznie w sferze sytuacji faktycznej radnego w ramach pełnionego przez niego mandatu, lecz jednocześnie w żaden sposób nie poszerza uprawnień nim mu udzielonych. Kompetencje przewodniczącego rady gminy ograniczają się bowiem wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Ponadto warto zwrócić uwagę, że unormowanie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w swoim założeniu ma za zadanie przeciwdziałać wykorzystywaniu i nadużywaniu pełnionego mandatu radnego w sytuacjach nawiązywania stosunków prawnych z gminą przez radnego, lecz działającego jako osoba fizyczna, a więc stosunków o charakterze zewnętrznym. Radny sprawując swój mandat obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Trudno z kolei przyjąć, że radny rozpoznając sytuację stosunku prawnego o charakterze zewnętrznym, którego jest stroną jako osoba fizyczna (nie jako radny) kierowałby się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej gminy, którą reprezentuje jako radny i zachował przy tym pełen obiektywizm. Tymczasem w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy nie występuje zagrożenie narażenia dobra wspólnoty samorządowej, tym bardziej, że przewodniczącym rady może być tylko jeden z radnych, a więc osoba legitymująca się mandatem uzyskanym w wyborach powszechnych.
Podsumowując, należy zauważyć, że powyższe stanowi jedynie część argumentów podnoszonych za tezą zgodnie, z którą radny uczestniczący w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, będąc jednocześnie kandydatem do pełnienia jednej z tych funkcji nie narusza przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Warto również wspomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r. (II OSK 1865/09) wyraził przeciwny pogląd uznając, że radny kandydujący na stanowisko przewodniczącego rady ma interes prawny w tym wyborze, wobec czego nie powinien brać udziału w głosowaniu. Wydaje się jednak, zresztą za autorami glos krytycznych do przedmiotowego wyroku, ale także przedstawicielami doktryny, że powyższe stanowisko sądu w swojej zasadniczej tezie nie należy uznać za słuszne.
Niewątpliwie jednak w sytuacji dalszych nieujednoliconych poglądów odnośnie wykładni art. 25a ustawy o samorządzie gminnym na gruncie przypadku udziału radnego w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady gminy, będąc jednocześnie kandydatem do pełnienia jednej z tych funkcji, wydaje się słuszny postulat przedstawienia tego zagadnienia do jednoznacznego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w formie uchwały w składzie 7 sędziów.
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
