Sesje organów stanowiących w czasie pandemii

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – zwana dalej „ustawą COVID-19, nie wprowadziła bezpośrednio nowelizacji przepisów ustaw samorządowych (ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym czy województwa), w tym regulujących tryb obradowania organów samorządowych czy ich jednostek organizacyjnych, ale wprowadziła czasowe regulacje w tym zakresie, stanowiące odstępstwo od generalnych zasad ujętych w ustawach ustrojowych.

Zdalne obrady organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w formie wykorzystania środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnej są obecnie możliwe na podstawie art. 15zzx ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem - 1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). 2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. 3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie.

Warto zauważyć, że przepis ten daje możliwość zorganizowania sesji i posiedzenia komisji w formie zdalnej, ale nie nakłada obowiązku organizowania posiedzeń w takim trybie. Dlatego też w jednostkach samorządu terytorialnego można spotkać różne podejścia, w tym również w dalszym ciągu obradowanie na „tradycyjnych” sesjach, przy osobistej obecności radnych. Uprawnienie organu stanowiącego do „normalnego”, tj. wynikającego z ustaw ustrojowych, przeprowadzenia sesji nie zostało w żaden sposób wyłączone. Przepisy te w dalszym ciągu stanowią podstawowy sposób przeprowadzania sesji, zaś art. 15zzx ust. 1 ustawy COVID-19 wprowadza jedynie i tylko okresowo od dnia 31 marca 2020 r. do czasu odwołania stanu epidemii rozwiązanie alternatywne.

Jednocześnie do obrad organów stanowiących oraz kolegialnych organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, nie ma zastosowania zakaz wynikający z rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, odnoszący się do organizowaniam.in. spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Wyjątkiem bowiem są spotkania i zebrania związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych.

W tym miejscu należy bowiem wskazać, że wykonywanie mandatu przedstawiciela jest ze strony reprezentanta wyrazem dobrowolnej służby publicznej, co łączy się m.in. z przyjęciem na siebie dodatkowych obowiązków, od których wypełniania wolni są pozostali obywatele. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych sprawowanie funkcji radnego określane jest jako dobrowolne pełnienie służby publicznej polegającej na przyjęciu przez radnego wypełniającego swój mandat określonych obowiązków i ograniczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 369/17). Tym samym, pełnienie obowiązków wynikających z mandatu radnego polegających na uczestniczeniu w obradach organu stanowiącego należy uznać za wykonywanie zadań służbowych. 

Trzeba przy tym podkreślić, że w przypadku, zarządzenia obrad w trybie stacjonarnym powinny się one odbywać z poszanowaniem obowiązujących zasad sanitarnych i ochrony zdrowia ich uczestników. W razie wątpliwości kwestie te mogą być także konsultowane z inspekcją sanitarną. Podkreślenia także wymaga, że ustalanie zasad na jakich odbywają się sesje organów samorządowych pozostaje jednym z atrybutów samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, które decyzje w tym zakresie powinny podejmować z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i zasad bezpieczeństwa.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Charakter uchwały o ustaleniu lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej

Głównym założeniem ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.), o czym ustawodawca dał wyraz w uzasadnieniu jej projektu, było wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Zgodnie z zapisami tzw. specustawy mieszkaniowej, inwestycja mieszkaniowa to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

W myśl art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, który powinien zawierać wszystkie elementy określone w ust. 7 i 8. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, natomiast o jej uznaniowym charakterze świadczy nie tylko sama treść tego przepisu, ale także założenia specustawy mieszkaniowej, jak również przysługujące gminie władztwo planistyczne.

Użycie w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z tego przepisu, ani z innego przepisu tej ustawy, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Ustawodawca w przepisie kompetencyjnym nie posłużył się sformułowaniem określającym obligatoryjne podjęcie uchwały o charakterze pozytywnym dla inwestora. 

Podkreślenia wymaga, że pomimo wprowadzenia przez specustawę mieszkaniową nowej regulacji prawnej, pozwalającej na realizację inwestycji mieszkaniowych szybszą „ścieżką” niż ma to miejsce w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani tego władztwa nie ograniczyła.

Warto pamiętać, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r., poz.293 ze zm.).

Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego.

Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również można zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.

Z całą pewnością, specustawę mieszkaniową nie należy rozpatrywać jako instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia, wymuszania gminy do ustalenia lokalizacji inwestycji, których oni się domagają.  Rada gminy, w przypadku spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Natomiast to jaką uchwałę podejmie, ustawodawca pozostawił już do uznaniowej decyzji samej rady rozpatrującej dany wniosek, biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Warto również zaznaczyć, że w uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że "(…) punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia." 

W zakresie charakteru uchwał podejmowanych na postawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zobacz także: CZY UCHWAŁA W SPRAWIE ODMOWY USTALENIA LOKALIZACJI INWESTYCJI MIESZKANIOWEJ PODLEGA PUBLIKACJI W DZIENNIKU URZĘDOWYM?

Zdjęcie: www.pexels.com

Czytaj dalej

Nadanie sztandaru szkole

Szkoła jako jednostka organizacyjna realizująca zadania oświatowe działa na podstawie nadanego przez organ prowadzący statutu. Ustawodawca w art. 98  ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910) określił obligatoryjne elementy statutu szkoły. Jednym z jego elementów są warunki stosowania sztandaru szkoły, godła szkoły oraz ceremoniału szkolnego, o ile zostały ustanowione.

Jednocześnie ustawodawca w ramach Prawa oświatowego nie zawarł jednoznacznego upoważnienia ustawowego będącego podstawą dla organu prowadzącego szkoły do nadania sztandaru, godła czy też ceremoniały szkolnego. Warto również w tym kontekście zauważyć, że w Prawie oświatowym ustawodawca bardzo często przy regulowaniu określonych kompetencji dotyczących funkcjonowania szkół, ale także samej organizacji systemu edukacyjnego posługuje się jedynie sformułowaniem organu prowadzącego. Co prawda w art. 29 Prawa oświatowego w zakresie wskazanych zadań i kompetencji w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, który z organów jednostki samorządu terytorialnego w konkretnym przypadku pełni funkcję organu prowadzącego, to jednak nie jest to regulacja kompletna.

Stosując bowiem przepisy Prawa oświatowego nadal możemy znaleźć liczne przypadki, gdy ustawodawca przypisuje pewne zadania i kompetencje organowi prowadzącemu, ale nie określa przy tym, który z organów jednostki samorządu terytorialnego w danym przypadku pełni tę funkcję. Przykładowo można wskazać na art. 156 ust. 1 w zakresie w jakim organ prowadzący może dopuścić możliwość składania wniosku do więcej niż trzech wybranych publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego albo publicznych szkół.

Z kolei kwestia dotycząca możliwości posiadania przez szkołę własnego sztandaru (co zresztą chyba każdy z nas pamięta z lat szkolnych) reguluje § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm.), zgodnie z którym szkoła może posiadać własny sztandar, godło oraz ceremoniał szkolny. Podobnie jak w samym Prawie oświatowym, także Minister w  rozporządzeniu nie wskazał ani trybu, ani też nawet wskazówki, który z organów jednostki samorządu terytorialnego, a może organów szkoły może nadać sztandar szkole.

Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 24 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 97/20) zajął stanowisko, że organem posiadającym kompetencję do nadania sztandaru szkole jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego działający w takim przypadku jako organ prowadzący daną szkołę. Jak czytamy w uzasadnieniu do wyroku: Jednym zatem z przejawów oddziaływania organu stanowiącego gminy w obszarze funkcjonowania i posługiwania się weksylium będącym znakiem publicznej szkoły podstawowej będzie ustanowienie (nadanie) sztandaru. Stanowi on bowiem wyraz określenia charakteru placówki, jest symbolem przynależności i tradycji szkoły, jej znakiem rozpoznawczym. Kształtując tożsamość szkoły, nadanie placówce publicznej sztandaru przez organ uchwałodawczy gminy, wpisuje się w zakres zadań własnych gminy, choć - jak zaznaczono wcześniej - nie znalazło odrębnie wyeksponowanego miejsca wśród czynności prawnych odnoszących się do tego fragmentu przestrzeni działalności organu gminy. Stwierdzić zatem należy, że kontrolowana w trybie nadzorczym uchwała znajduje swe podstawy w art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. oraz art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe. Nie sposób przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że uchwała organu stanowiącego gminy podjęta w przedmiocie nadania sztandaru publicznej szkole podstawowej, jest działaniem o charakterze niewładczym, programowym. Taka uchwała tworzy bowiem nową normę dotyczącą indywidualnie oznaczonej publicznej placówki edukacyjnej, statuując obowiązek jej przestrzegania w kontekście chociażby ustalonych formuł i czynności reprezentacyjnych szkoły. Nadaje się zatem do bezpośredniego zastosowania. Wadliwość tej części wywodu Sądu I instancji nie przeczy jednak zasadności stwierdzenia, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w N. została podjęta na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Śródmiejska strefa płatnego parkowania

Na przestrzeni ostatnich lat w wielu miastach Polski powstały strefy płatnego parkowania. Co do zasady tzw. płatne parkingi w miastach ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. 

Niestety zdaje się, że często nie tylko wskazane powyżej cele stają u podstaw utworzenia takiej strefy w danym mieście. Czasem bowiem trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie (poza finansowym) dla obejmowania strefą płatnego parkowania obszarów miasta, ulic przy których zlokalizowane są jedynie wielorodzinne budynki mieszkalne, przy jednoczesnym braku zabudowy usługowej. W takich miejscach praktycznie nie występuje deficyt miejsc parkingowych oraz potrzeba ich rotacji (w rozumieniu celu tworzenia strefy), ponieważ faktycznie jedynymi użytkownikami tych miejsc są sami mieszkańcy tych ulic. 

Abstrahując od powyższego, ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1693) wprowadzono zmiany do art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 i 471) dodając nowy rodzaj strefy płatnego parkowania, a mianowicie śródmiejską strefę płatnego parkowania. Zmiana weszła w życie z dniem 5 września 2019 r. Jak można przeczytać w uzasadnieniu do ustawy - Zagospodarowanie dzielnic centralnych w dużych miastach wymaga uwolnienia przestrzeni na rzecz ruchu pieszego i rowerowego oraz jednoczesnego zapewnienia miejsc postojowych poza ciągami ulic i placami miejskimi. 

Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. Przepis art. 13b ust. 2 ustawy przewiduje, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Z kolei w myśl ust. 2a tego artykułu, śródmiejską strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach zgrupowania intensywnej zabudowy funkcjonalnego śródmieścia, które stanowi faktyczne centrum miasta lub dzielnicy w mieście o liczbie ludności powyżej 100 000 mieszkańców, jeżeli spełnione są warunki, o których mowa w ust. 2, a ustanowienie strefy płatnego parkowania może nie być wystarczające do realizacji lokalnej polityki transportowej lub polityki ochrony środowiska. 

Ustalenie śródmiejskiej strefy płatnego parkowania, w tym ustalenie wysokości opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych, wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) analizy, która określi rotację parkujących pojazdów samochodowych w planowanej śródmiejskiej strefie płatnego parkowania; zakładany poziom rotacji parkujących pojazdów samochodowych w planowanej śródmiejskiej strefie płatnego parkowania, z uwzględnieniem różnych poziomów wysokości opłat za postój w tej strefie.

Zatem czym jeszcze, poza samym celem i okolicznościami faktycznymi jej utworzenia, różni się śródmiejska strefa płatnego parkowania od „zwykłej” strefy płatnego parkowania. 

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 13b ust. 1a ustawy o drogach publicznych, opłatę w tej strefie, pobiera się za postój pojazdów samochodowych, w wyznaczonym miejscu, w określone dni lub codziennie, w określonych godzinach lub całodobowo. Tak więc opłaty można pobierać również w sobotę, niedzielę i święta. W „zwykłej” strefie tylko w określone dni robocze.

Po drugie, różnica dotyczy oczywiście maksymalnej wysokości opłaty, jaką rada gminy może ustalić za godzinę postoju strefie. W myśl art. 13b ust. 4 pkt 1 lit. b ustawy o drogach publicznych, opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania nie może przekraczać 0,45% minimalnego wynagrodzenia w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564). Nietrudno wyliczyć, że opłata za pierwszą godzinę postoju (oraz 4 i następne) w tej strefie może wynieść nawet 11,70 zł (dane na 2020 r., w 2021 r. może już być 12,60 zł). Do tego trzeba jeszcze pamiętać, że przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny postoju, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę postoju. Zatem druga i trzecia godzina postoju może być jeszcze droższa. W „zwykłej” strefie opłata za pierwszą godzinę postoju (oraz 4 i następne) może wynieść maksymalnie 3,90 zł (dane na 2020 r.). 

Jak wskazano w uzasadnieniu ustawy -  Podwyższenie limitu opłat pozwoli na zmniejszenie ruchu samochodowego, który negatywnie wpływa na poziom zanieczyszczenia powietrza w strefach obciążonych największym ruchem kołowym. 

Warto wspomnieć, że nowelizacją ustawy dokonano również zmiany w zakresie wysokości opłaty dodatkowej, która jest pobierana za nieuiszczenie opłat w śródmiejska strefie płatnego parkowania oraz „zwykłej” strefie płatnego parkowania. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Tym samym, opłata dodatkowa może wynieść do 260 zł (w 2020 r.), podczas gdy do tej pory opłata mogła wynosić maksymalnie 50 zł. 

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Sezon kąpielowy i wykaz kąpielisk

To, gdzie i w jakim okresie roku możemy bezpiecznie zażywać kąpieli wodnych w upalne dni wakacji zależy, a jakże by inaczej, od organów gminy działającymi wraz z innymi organami administracji rządowej. Kwestia określania sezonu kąpielowego oraz wykazu kąpielisk, w głównej mierze wiąże się z zapewnieniem bezpieczeństwa zdrowotnego (jakości wody) w zakresie zapewniającym wyeliminowanie zagrożeń zdrowotnych w czasie kąpieli na tego typu obiektach. 

W myśl ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.) kąpieliskiem jest wyznaczony przez radę gminy wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, pod warunkiem że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli; kąpieliskiem nie jest: pływalnia, basen pływacki lub uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych (art. 16 pkt 22). Jednocześnie ustawa posługuje się także innym pojęciem, a mianowicie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, rozumianego jako wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem (art. 16 pkt 28).

Wprowadzenie do ustawy definicji „kąpieliska” oraz „miejsca wykorzystywanego do kąpieli” miało na celu wyraźne sprecyzowanie, że tylko kąpieliska, czyli miejsca wyznaczone uchwałą rady gminy, spełniają wszystkie obowiązujące wymagania dyrektywy 2006/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lutego 2006 r. dotyczącej zarządzania jakością wody w kąpieliskach i uchylającej dyrektywę 76/160/EWG, są pod stałym nadzorem i kąpiel w nich jest w pełni bezpieczna. Natomiast w pozostałych miejscach wykorzystywanych do kąpieli, które nie zostały wyznaczone przez radę gminy jako kąpieliska, osoby kąpią się na własne ryzyko.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa Wodnego, rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja sezon kąpielowy, który obejmuje okres między 1 czerwca a 30 września. Ponadto, rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy (ust. 2).

Przed podjęciem powyższych uchwał musi jednak zostać przeprowadzona procedura, w której uczestniczą również organizatorzy kąpielisk, bowiem to organizator kąpieliska do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego sezon kąpielowy, w którym kąpielisko ma być otwarte, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosek o umieszczenie w wykazie kąpielisk, wydzielonego fragmentu wód powierzchniowych, na którym planuje utworzyć kąpielisko. Ustawa określa szczegółowe wymagania samego wniosku, jak również dołączanych do niego dokumentów (art. 37 ust. 3 i 4).

Następnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta przygotowuje projekt uchwały, obejmujący wykaz planowanych kąpielisk, sporządzony po rozpatrzeniu wniosków organizatorów oraz wykaz wydzielonych fragmentów wód powierzchniowych, na których planuje utworzyć kąpieliska, dla których będzie organizatorem. Projekt uchwały podaje do publicznej wiadomości projekt uchwały, , w sposób zwyczajowo przyjęty, określając formę, miejsce i termin składania uwag oraz propozycji zmian do tego projektu uchwały, nie krótszy niż 21 dni od dnia podania do publicznej wiadomości. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta rozpatruje uwagi oraz propozycje, o których mowa w ust. 10, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia upływu terminu ich składania.

Dodatkowo, projekt uchwały, wraz z wnioskami i dokumentami, najpóźniej do dnia 28 lutego, przekazywany jest do zaopiniowania Wodom Polskim, właścicielowi wód oraz właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska i państwowemu powiatowemu lub państwowemu granicznemu inspektorowi sanitarnemu, a w przypadku kąpieliska położonego na: terenie parku narodowego - także dyrektorowi parku narodowego, polskich obszarach morskich - także właściwemu dyrektorowi urzędu morskiego, śródlądowej drodze wodnej - także właściwemu dyrektorowi urzędu żeglugi śródlądowej. Organy te wydają opinię w terminie 14 dni. Nietrudno zauważyć, że ustawodawca w zakresie współdziałania organów administracji publicznej posłużył się jej łagodniejszą formą, a więc niewiążącą procedurą opiniowania, zamiast uzgodnienia, czy też działania w porozumieniu.

W kontekście uregulowań uchwał podejmowanych na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa Wodnego, trzeba mieć na względzie, że organ stanowiący gminy przy realizowaniu upoważnienia ustawowego jest obowiązany do działania na podstawie i w granicach prawa, a tym samym jego działanie nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego też zapisy uchwał określające np. maksymalną dzienną liczbę osób korzystających z kąpieliska, nie znajdują podstawy prawnej i stanowią istotne naruszenie upoważnienia ustawowego.    

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Art. 15zzs ustawy „o COVID-19”

W pierwszej kolejności należy uściślić, że mówiąc o ustawie „o COVID-19” mamy na myśli ustawę z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

W ramach szerokiej regulacji dotyczącej wielu rozwiązań związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, ustawodawca zawarł również przepis odnoszący się do kwestii biegu terminów procesowych i sądowych. I choć w chwili obecnej przepis art. 15zzs tej ustawy już nie obowiązuje (został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 875), to warto zwrócić uwagę na powstałe w czasie jego obowiązywania kontrowersje dotyczące zakresu jego zastosowania.

Zgodnie z art. 15zzs ust.1 ustawy „o COVID-19”, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, 2) postępowaniach egzekucyjnych, 3) postępowaniach karnych, 4) postępowaniach karnych skarbowych, 5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia, 6) postępowaniach administracyjnych, 7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, 8) kontrolach celno-skarbowych, 9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), 10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W dalszej części tego przepisu ustawodawca wskazał na wyłączenia jego zastosowania, wpływ zawieszenia na trwające postępowania i szczegółowe regulacje dotyczące konkretnych postępowań.

Z pozoru mogłoby się wydawać, że przepis art. 15zzs nie budził wątpliwości, bo przecież jasno wskazywał, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w konkretnych postępowaniach, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednak problem powstał na gruncie interpretacji przepisu, a mianowicie relacji pomiędzy jego hipotezą wskazującą na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz samego wejścia w życie tego przepisu. Wśród reprezentantów doktryny i praktyków pojawiły się dwie koncepcje, pierwsza, że przepis bez względu na moment wejścia w życie, ma zastosowanie od dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, druga, że przepis ma zastosowanie dopiero od momentu jego wejścia w życie. 

W kontekście powyższego, nie sposób nie zauważyć, że regulacja art. 15zzs została wprowadzona do obrotu prawnego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). Zatem pomimo że zakres zastosowania art. 15zzs ust. 1 odnosił się do okresu „stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID”, to przepis  wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r., tj. w dniu ogłoszenia ww. ustawy zmieniającej. Z kolei stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r., a stan epidemii od dnia 20 marca 2020 r.  

Jednocześnie, co warto zauważyć, ustawodawca regulując w art. 101 tej ustawy przepisy o jej wejściu w życie, nie nadał art. 15zzs wstecznej mocy obowiązującej, jak to uczynił w odniesieniu do wielu innych przepisów ustawy. Dla przykładu można wskazać art. 15zc ust. 10, który przewiduje w treści przepisu jego moc wsteczną poprzez odniesienie się do stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii „od dnia ogłoszenia danego stanu”.

Mając zatem na względzie podstawowe zasady wykładni aktu prawnego, systematykę aktu prawnego, zasadę racjonalnego ustawodawcy oraz charakter i cel wprowadzania przepisów określających zakres czasowy obowiązywania określonych przepisów ustawowych nie można przyjąć, że wejście w życie art. 15zzs ust. 1 oraz chociażby przywołanego art. 15zc ust. 10 wskazanej ustawy nastąpiło w tym samym czasie, a więc od dnia ogłoszenia stanu epidemii. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było określenie wejścia w życie art. 15zzs ust. 1 tej ustawy od dnia ogłoszenia stanu epidemii, bądź też w innym dniu niż 31 marca 2020 r. to zawarłby w tym zakresie stosowne zapisy w ustawie, tak jak w przypadku art. 15zc ust. 10.  

Powyższe potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazując, że (…) Jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 III 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 III 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy charakter retroaktywny, hipotezą art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Przepis z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy w żadnym wypadku nie rodzi skutków w postaci ustawowego przywrócenia terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie. (postanowienie z dnia 12 maja 2020 r., II SA/Wr 225/20, utrzymane w mocy postanowieniem NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OZ 462/20). Tożsame stanowisko zajął NSA w sprawie o sygn. akt II OZ 502/20.

Tym samym można obecnie zauważyć kształtującą się już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, w myśl której przepis art. 15zzs ust. 1 ustawy „o COVID-19” nie miał charakteru retroaktywnego, a więc pomimo ujęcia w jego hipotezie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, zakres zastosowania tego przepisu obejmował terminy, które już biegły lub dopiero się rozpoczynały w dniu 31 marca 2020 r.     

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Przedstawiciele klubów radnych w komisji rewizyjnej

Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Komisja rewizyjna wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli.

Komisja rewizyjna jest obecnie, oprócz komisji skarg, wniosków i petycji  jedyną komisją rady, której powołanie jest obligatoryjne. Wynika to oczywiście z faktu posiadanych kompetencji przez komisję rewizyjną, które w większości sprowadzają się do sprawowania kontroli rady w stosunku do organu wykonawczego gminy. Mając na względzie ważną rolę komisji rewizyjnej w strukturze organizacyjnej organów gminy, ustawodawca w art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazał, że w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (przewodniczący i wiceprzewodniczący rady). 

Ustalenie przez ustawodawcę składu komisji rewizyjnej z uwzględnieniem przedstawicieli wszystkich klubów radnych wynika właśnie z uznania doniosłości funkcji kontrolnej komisji rewizyjnej oraz potrzeby zapewnienia politycznym reprezentacjom radnych zrzeszonych w klubach realnej możliwości uczestniczenia w sprawowaniu kontroli nad funkcjonowaniem sfery wykonawczej działalności gminy. 

Jednak czy w związku z powyższym powołanie do prac w komisji rewizyjnej rady przedstawicieli wszystkich klubów radnych jest zawsze bezwzględnie obligatoryjne?

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13 – (…) prawo klubu radnych do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej ma charakter publicznego prawa podmiotowego. Jego podstawę stanowi prawo publiczne a pominięcie przedstawicieli określonego klubu lub klubów przez radę powiatu przy powoływaniu komisji rewizyjnej może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Publicznego prawa podmiotowego nie można się zrzec, ale można z niego nie korzystać. Niekorzystanie z tego prawa nie może jednak prowadzić do skutków sprzecznych z prawem. Prawo klubu do posiadania przedstawiciela w komisji rewizyjnej wprowadzono po to, by radni wszystkich opcji politycznych mogli, na podobnych zasadach, wykonywać mandat, dysponując taką samą wiedzą.

Trzeba zauważyć, że rada gminy nie jest związana kandydaturą przedstawioną przez klub radnych. Samo wskazanie przez klub kandydata na członka komisji rewizyjnej nie przesądza automatycznie o jego wejściu w skład komisji, gdyż wyboru dokonuje rada gminy jako organ kolegialny (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Sz 233/19;  wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II OSK 2351/11). W orzecznictwie podnosi się, że uprawnienie klubu do zgłoszenia swego kandydata nie może sprowadzać się do narzucenia radnym kandydata, na którego nie wyrażają zgody. W sytuacji gdy zgłoszony przez klub kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów, powinien zgłosić kandydaturę innego radnego. W przypadku, gdy klub odmówi wskazania swego kandydata do komisji, nie można skutecznie zarzucić radzie, że ustalając skład komisji rewizyjnej bez przedstawiciela danego klubu, podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa. O takim naruszeniu można natomiast mówić wówczas, gdyby żaden ze zgłoszonych przez klub kandydatów nie został wybrany (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2019 r., II SA/Ke 256/19).

Natomiast w sytuacji, gdy klub radnych rezygnuje ze zgłoszenia kandydata na członka komisji rewizyjnej lub nie widzi możliwości zmiany stanowiska w kwestii zgłoszonego przez siebie kandydata, jego działanie prowadzi do realnej niemożności ukształtowania zgodnego z prawem składu komisji. W konsekwencji takie działanie klubu prowadzić może do destabilizowania pracy organów gminy. Z kolei takie, świadome, działanie klubu radnych, uniemożliwiające powołanie komisji rewizyjnej w ustawowo określonym składzie, musi być uznane za działanie naruszające prawo oraz, poprzez nieuzasadnioną rezygnację z przyznanego ustawą publicznego prawa podmiotowego, za nadużycie tego prawa i wykorzystywanie go do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 325/13).

Zatem powołanie przedstawicieli wszystkich klubów rannych w skład komisji rewizyjnej jest co do zasady obligatoryjne, jednak z uwagi na zaistniałe okoliczności związane z wyborem konkretnych radnych, zarówno działania samej rady gminy jak również klubu radnych mogą prowadzić do naruszenia prawa. Jak wskazano bowiem powyżej, działania klubu radnych nie mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania komisji rewizyjnej, bo takie działanie nie stanowi już realizacji przysługujących praw, lecz niedozwolone nadużycie tych praw. Z kolei rada gminy wprost odmawiająca powołania w skład komisji rewizyjnej wszystkim zgłoszonym przez klub radnych kandydatkom w sposób istotny narusza przepis art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.  

Jednocześnie, z uwagi na doniosłe funkcji komisji rewizyjnej, w przypadku gdy na danej sesji rady gminy nie można podjąć uchwały w sprawie wyboru członków komisji rewizyjnej, to próbę wyboru należy ponowić na kolejnej sesji, a organy gminy i kluby radnych powinny dążyć do wypracowania porozumienia w sprawie wyboru konkretnego kandydata.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Udzielenie wotum zaufania wójtowi

Okres pierwszego kwartału każdego roku, a szczególnie koniec marca w samorządzie terytorialnym był zawsze kojarzony z absolutoriami udzielanymi (bądź nie) wójtom, burmistrzom i prezydentom. Tymczasem, to nie tylko czas absolutoriów, ale także udzielania wotum zaufania organom wykonawczym.

Mocą art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) do prawa samorządowego wprowadzono nową instytucję leżącą w kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, dającą możliwość oceny efektów rocznej pracy organu wykonawczego (art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713). O ile coroczne absolutoria udzielane organom wykonawczym dotyczą kwestii realizacji zadań w wymiarze ściśle finansowym (wykonanie budżetu), o tyle wotum zaufania dotyczy całej reszty zadań wykonywanych przez wójta, burmistrza, prezydenta. 

Udzielanie organowi wykonawczemu wotum zaufania zostało przez ustawodawcę powiązane z obowiązkiem uprzedniego przedstawienia radzie przez wójta, burmistrza, prezydenta raportu o stanie gminy (art. 28aa ust. 1). Wskazany raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust.2).Co ciekawe, ustawodawca połączył kwestię absolutorium z wotum zaufania i postanowił, że debatę nad raportem przeprowadza się podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Ustawa o samorządzie gminnym wprost wskazuje, że w debacie nad raportem o stanie gminy radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, ale także mogą w niej uczestniczyć z prawem głosu mieszkańcy gminy (art. 28aa ust. 5-8). 

W kontekście przebiegu debaty warto przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnegowe Wrocławiu zajęte w wyroku z dnia 10 października 2019 r. (III SA/Wr 302/19) – „(…) Wobec przyjętego w art. 28aa SamGminU modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu votum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia votum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata. W ramach tego elementu proceduralnego powinno bowiem nastąpić przedstawienie stanowisk radnych co do raportu, w szczególności w przypadku jego nieakceptacji. O ile można dopuścić koncepcję, że brak dyskusji poprzedzający udzielenie organowi wykonawczemu votum zaufania oznacza brak zastrzeżeń co do raportu przedstawionego przez ten organ i jego pełną akceptację, to w sytuacji nieudzielenia organowi wykonawczemu votum zaufania, uchylenie się przez radnych od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w debacie prowadzi do sytuacji w której: 1) nie można stwierdzić, że głosowanie nad votum zaufania miało związek z oceną raportu, a w konsekwencji - że w ogóle wykonana została jakaś forma nadzoru merytorycznego nad organem wykonawczym i spełniony został wspomniany cel przepisu w postaci zwiększenia społecznej kontroli, 2) dochodzi do całkowitego wypaczenia celu, jakim było zwiększenie transparentności działań organów gminy, skoro można założyć sytuację, że raport o stanie gminy potwierdza prawidłowe wykonanie obowiązków przez burmistrza, zaś radni z nieujawnionych powodów nie udzielają mu votum zaufania, otwierając drogę, do ewentualnego podważania jego mandatu wyborczego i zmniejszając przez to gwarancje z tego mandatu wynikające, 3) zlekceważone zostaje prawo mieszkańców gminy do informacji o działaniach jej organów, skoro zostali oni pozbawieniu możliwości poznania motywów nieudzielenia votum zaufania wybranemu przez tych mieszkańców wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta.” 

Mając na względzie powyższe stanowisko Sądu, warto mieć na uwadze przy przeprowadzaniu debaty, aby nie przybrała ona formy prowizorycznej, szczególnie gdy jej rezultatem będzie nieudzielenie wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi. W innym przypadku, może to prowadzić do stwierdzenie nieważności uchwały o nieudzielenie wotum zaufania organowi wykonawczemu.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Jednocześnie istotne jest, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.Mamy zatem w takiej sytuacji do czynienia z pewnym domniemaniem ustawowym co do skutków określonego postępowania rady gminy. 

Ważnym aspektem w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania jest samo uzasadnienie takiej uchwały. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - „(…) Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.” (wyrok z 14 listopada 2019 r., II SA/Ol 785/19).

Warto zauważyć, że brak udzielenia wotum zaufania wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi pociąga za sobą ważne konsekwencje, bowiem w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10). W kontekście powyższego może powstać wątpliwość czy wskazany przepis znajdzie zastosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały za dany rok przez organ nadzoru lub sąd administracyjny (jedna z dwóch uchwał jest nieważna). Wydaje się, że z uwagi na skutki prawne stwierdzenia nieważności, a więc od samego początku – ex tunc, tak jakby danej uchwały nigdy nie było w obrocie prawnym należy przyjąć, że  podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w kolejnym roku po stwierdzeniu nieważności takiej uchwały za poprzedni rok, nie może aktywować kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Tylko bowiem ważne  i funkcjonujące w obrocie prawnym uchwały mogą stanowić podstawę kompetencji rady gminy określonej w art. 28aa ust. 10.

Odpowiednie przepisy dotyczące raportu o stanie jednostki samorządu terytorialnego i udzielania wotum zaufania zawierają także ustawy o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Wyznaczenie komisarza rządowego w gminie

Potocznie o zastąpieniu organu wykonawczego gminy w ściśle określonych przypadkach przyjęło się mówić, że rząd wprowadza "swojego" komisarza do gminy. Zazwyczaj sytuacja taka kojarzy się z wkraczaniem strony rządowej w niezależność i samodzielność strony samorządowej. Tym samym działanie takie odbierane jest negatywnie. Tymczasem co do zasady działania podejmowane w tej kwestii przez organy rządowe mają za zadanie zabezpieczenie ciągłości działania organu gminy i wykonywania zadań publicznych przez gminę.  

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) wprowadzenie "komisarza rządowego" zostało przez ustawodawcę określone jako wyznaczenie przez Prezesa Rady Ministrów osoby, która w pewnym okresie czasu pełni funkcję organu wykonawczego gminy. Przypadki powodujące możliwość wyznaczenia takiej osoby, zostały ściśle określone w samej ustawie. Możemy je podzielić na trzy grupy przypadków, a mianowicie: wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza, prezydenta przed upływem kadencji (art. 28f); zaistnienie przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji organu wykonawczego (art. 28g); odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta w związku z powtarzającym naruszeniem Konstytucji i ustaw (art. 96 ust. 2).

Z kolei faktyczne wprowadzenie komisarza rządowego należy utożsamiać z przypadkiem ustanowienia zarządu komisarycznego w gminie w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy (art. 97 ustawy o samorządzie gminnym). Z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w Gminie Ostrowice w województwie zachodniopomorskim, w związku z ogromnym zadłużeniem gminy przez włodarzy. Na marginesie wspomnieć można, że cała sytuacja zadłużenia gminy doprowadziła do tego, że po raz pierwszy zdecydowano o całkowitym zniesieniu gminy od 1 stycznia 2019 r. 

Pierwszą kategorią przypadków jest wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza, prezydenta przed upływem kadencji uregulowane w art. 28f ustawy o samorządzie gminnym. Przypadki powodujące wygaśnięcie mandatu zostały określone w art. 492 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r.  Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2019 poz. 684).Analizując wskazany przepis można zauważyć, że wygaśnięcie mandatu może nastąpić w wyniku działań podejmowanych z inicjatywy samego wójta, burmistrza, prezydenta - odmowa złożenia ślubowania; wybór na posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego; pisemne zrzeczenie się mandatu. Ale także w związku z zdarzeniami, których zaistnienie powoduje sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu - niezłożenie w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym; utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów; naruszenie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, określonych w odrębnych przepisach; orzeczenie niezdolności do pracy lub niezdolności do samodzielnej egzystencji w trybie określonym w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych na okres co najmniej do końca kadencji; odwołanie w drodze referendum; odwołanie wójta w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym; zmiana w podziale terytorialnym. Oczywiście okolicznością powodującą wygaśnięcie mandatu przed końcem kadencji jest również śmierć osoby piastującej funkcję organu wykonawczego gminy. 

W zależności od wskazanych powyżej okoliczności, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu następuje w drodze uchwały rady gminy bądź postanowienia komisarza wyborczego (art. 492 § 2 i 2a). Trzeba również mieć na względzie, że brak działania rady gminy na podstawie art. 492 § 2 Kodeksu Wyborczego powoduje powstanie obowiązku do działania przez wojewodę na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w drodze zarządzenia zastępczego. Warto także wspomnieć, że zarówno uchwała rady gminy, jak też postanowienie komisarza wyborczego, czy też zarządzenie zastępcze wojewody może być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a co za tym idzie, nie powoduje natychmiastowych prawomocnych skutków prawnych. Mając z kolei na względzie długość trwania postępowań sądowoadministracyjnych w dwóch instancjach, nierzadko prawomocne stwierdzenie wygaśnięcia mandatu może następować po upływie ponad roku. 

Gdy już stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, burmistrza, prezydenta stanie się prawomocne, na podstawie art. 28h w zw. z art. 28f ustawy o samorządzie gminnym, jego funkcję, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta, pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów działa w tym przypadku  na wniosek wojewody przekazany niezwłocznie za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w myśl art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców, co właśnie stanowi bezpośrednią potrzebę wyznaczenia osoby  pełniącej obowiązki do czasu ich objęcia przez nowo wybranego wójta, burmistrza, prezydenta.

Drugą kategorią przypadków jest zaistnienie przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji organu wykonawczego uregulowane w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem za przemijającą przeszkodę uznano: tymczasowe aresztowanie; odbywanie kary pozbawienia wolności wymierzonej za przestępstwo nieumyślne;  odbywanie kary aresztu; niezdolność do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni; zawieszenie w czynnościach służbowych.

Trzeba podkreślić, że możliwość wyznaczenia osoby pełniącej funkcję wójta, burmistrz, prezydenta przez Prezesa Rady Ministrów w powyższych przypadkach jest powiązane z brakiem powołania w gminie zastępcy wójta, burmistrz, prezydenta. Jak bowiem wskazano w art. 28g ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wystąpienie przemijających przeszkód co do zasady powoduje w pierwszej kolejności to, że  zadania i kompetencje przejmuje zastępca, a w gminach, w których powołano więcej niż jednego zastępcę - pierwszy zastępca. Dopiero brak powołania takich zastępców przed zaistnieniem przemijającej przeszkody będzie powodowało ziszczenie się kompetencji Prezesa Rady Ministrów, który działa wtedy w oparciu o art. 28h ustawy o samorządzie gminnym. Osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów pełni funkcję wójta do czasu ustania przemijającej przeszkody. 

Nietrudno zauważyć, że niestety często sama organizacja funkcjonowania gminy, a więc brak powołania zastępcy wójta, burmistrza, prezydenta (a takie przypadki wbrew pozorom nie są rzadkie) powoduje potrzebę interwencji organów rządowych w działalność gminy. Tymczasem trzeba pamiętać, że art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w sposób jednoznaczny stanowi, że wójt, w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę lub zastępców i określa ich liczbę.

Wyznaczenie osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego będzie miało także miejsce w specyficznej sytuacji, gdy przemijająca przeszkoda w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta spowodowana przez jedną z okoliczności, o których mowa w ust. 1, zaistnieje przed złożeniem przez wójta ślubowania (art. 28g ust. 3). Przypadek ten będzie miał miejsce jedynie, gdy pomiędzy ogłoszeniem wyników wyborów, a pierwszą sesją na której składa ślubowanie nowo wybrany wójt, burmistrz, prezydent, zaistnieje wobec niego jedna z przesłanek określonych w art. 28g ust. 1.  

Warto wskazać, że działanie organów rządowych w przypadkach wystąpienia konkretnych przemijających przeszkód ma charakter następczy, wykonawczy w stosunku do ustawy, a zaistnienie przeszkód ma charakter obiektywny potwierdzony przez właściwy organ np. sąd powszechny.

Trzecią kategorią są przypadki odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta w związku z powtarzającym naruszeniem Konstytucji i ustaw, w myśl art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jak stanowi ten przepis,  jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję. Oczywiście na gruncie Kodeksu wyborczego, odwołanie wójta, burmistrza, prezydenta na podstawie tego przepisu jest równoznaczne z wygaśnięcie jego mandatu. Z tych też względów odwołanie przez Prezesa Rady Ministrów jest zaskarżalne do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 98) i staje się prawomocne dopiero po prawomocnym zakończeniu drogi sądowej. Zatem ewentualne wyznaczenie osoby do pełnienia funkcji wójta, burmistrza, prezydenta również w tym przypadku nie ma charakteru natychmiastowego.  

Podsumowując można zauważyć, że wprowadzenie tzw. "komisarza" do gminy, jest ściśle powiązanie z zaistnieniem określonych w ustawach przesłanek, a przede wszystkim w zakresie najbardziej ocennych przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu nie jest natychmiastowe, lecz podlegające kontroli sądowoadministracyjnej. Taki mechanizm ma właśnie przeciwdziałać nieuprawnionej ingerencji organów rządowych w działalność gminy, a tym samym również w dokonany proces wyborczy.

Podobne przepisy warunkujące możliwość wyznaczanie osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego zawierają również ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o samorządzie województwa.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Ustalenie średniej ceny paliwa w gminie

W myśl ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, ze zm.),obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (art. 39 ust. 3 pkt 1).

Do dnia 3 grudnia 2019 r. zwrot kosztów przejazdu ucznia,, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, następował na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Przepisy nie przewidywały kryteriów określania stawek zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna. W praktyce wójtowie ustalali w drodze zarządzenia wzorce umów określające wysokość zwracanych kosztów przejazdu, będące podstawą zawieranych umów. Koszty w poszczególnych gminach były zwracane w różnej wysokości, niekiedy dalekiej od rzeczywistych.Dlatego też, dnia 3 grudnia 2019 r. wprowadzono w życie przepisy znowelizowanego prawa oświatowego tj. ustawy z dnia 16 października 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2248), określające kryteria ustalania kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, które są zwracane opiekunom dowożącym dzieci niepełnosprawne (lub inne uprawnione) do szkoły lub przedszkola, poprzez dodanie art. 39a.

Stosownie do art. 39a ust. 2 Prawa oświatowego, kwota zwracana rodzicom lub opiekunom obliczana jest na podstawie wzoru matematycznego, 

koszt = (a - b) * c * (d/100)

gdzie:

a - liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego, ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, szkoły podstawowej albo szkoły ponadpodstawowej, a także przewozu rodzica z tego miejsca do miejsca zamieszkania lub miejsca pracy, i z powrotem,

b- liczba kilometrów przewozu drogami publicznymi z miejsca zamieszkania rodzica do miejsca pracy i z powrotem, jeżeli nie wykonywałby przewozu, o którym mowa w lit. a,

c- średnia cena jednostki paliwa w danej gminie właściwego dla danego pojazdu,

d- średnie zużycie paliwa w jednostkach na 100 kilometrów dla danego pojazdu według danych producenta pojazdu.

Z kolei na podstawie art. 39a ust. 3 Prawa oświatowego: „Średnią cenę jednostki paliwa w gminie określa na każdy rok szkolny rada gminy, w drodze uchwały, uwzględniając ceny jednostki paliwa w gminie.”.Powyższa regulacja stanowi upoważnienie ustawowe dla rady gminy do corocznego ustalania, na każdy rok szkolny średniej ceny jednostki paliwa w gminie, która będzie uwzględniania przy obliczaniu kwoty zwrotu dla rodziców lub opiekunów za dowożenie dzieci niepełnosprawnych do szkoły. 

Jednocześnie przy wykonywaniu tego upoważnienia ustawowego należy pamiętać, że średnia cena jednostki paliwa powinna uwzględniać wszystkie rodzaje paliw, które są powszechnie stosowane w pojazdach, a więc benzynę, olej napędowy oraz gaz. 

Z kolei ustalenie średniej ceny jednostki tych paliw powinno uwzględniać ceny tych paliw w gminie, a realizacja tej przesłanki powinna sprowadzać się do prostej analizy obowiązujących cen paliw w danym dniu oraz wyliczenia jej średniej.

Trzeba pamiętać, że ustalana średnia cena jednostki paliwa ma posłużyć do wyliczenia zwrotu, a więc powinna przybrać formę prostego wskazania ceny, a nie odwołania się do jakichkolwiek innych sposobów wyliczenia tej ceny (np. cen hurtowych, wzorów uwzględniających ceny i marże). Co ważne ustalona średnia cena jednostki paliwa ma odzwierciedlać średnią cenę w gminie (lokalnie), a więc nie można przy jej ustalaniu odwoływać się do średnich cen w powiecie, województwie czy też kraju. 

Pewnym problemem może być sytuacja, gdy na terenie gminy nie znajduje się żadna stacja paliw. W takim przypadku wydaje się prawidłowym rozwiązaniem, aby średnią cenę jednostki paliwa oprzeć o dane cen z najbliższych stacji paliw poza terenem gminy, tak aby zachować jak najbardziej lokalny charakter tych cen. Tu także niezasadnym byłoby opieranie się o średnie ceny paliw w powiecie, województwie czy też kraju.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej