Przepisy porządkowe – zakaz używania fajerwerków

Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) -  w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W myśl przytoczonego przepisu, o zaktualizowaniu się podstawy do wydania porządkowego aktu prawa miejscowego można mówić, gdy dany zakres spraw nie podlega regulacji przepisów powszechnie obowiązujących, a występuje sytuacja faktyczna naruszająca lub obiektywnie zagrażająca co najmniej jednemu z dóbr prawnie chronionych wymienionych w tym przepisie. Ponadto, konieczne jest, aby naruszenie lub zagrożenie miało szczególny charakter lokalny, a ustanowione przepisy zawierały nakazy (zakazy) zachowania się, które stanowią bezpośrednią reakcję na istniejący stan faktyczny. 

Regulacja porządkowego aktu prawa miejscowego nie może zawierać ani powtórzonych, ani tym bardziej zmodyfikowanych przepisów uregulowanych w innych aktach powszechnie obowiązujących, co świadczy o braku zakresu nieuregulowanego. Jeżeli istnieją regulacje ustawowe wprowadzające zakazy określonego zachowania się, to prawodawca miejscowy nie może w drodze przepisów porządkowych rozszerzać ani też precyzować tych zakazów.

Odczytując znaczenie pojęcia „nieuregulowany”, sformułowanego w art. 40 ust. 3 ustawy, należy mieć na względzie ratio legis stanowienia przepisów porządkowych. O nieuregulowanym zakresie spraw można mówić wtedy, gdy nie istnieją mechanizmy prawne pozwalające na usunięcie zagrożenia dla dóbr mających podlegać ochronie. 

Dobrami, które mogą podlegać ochronie poprzez normy porządkowego aktu prawa miejscowego wydawanego przez organ stanowiący gminy, są życie lub zdrowie obywateli oraz porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne. Ich ochrona stanowi zatem drugą (po nieuregulowaniu w systemie prawnym) z obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość stanowienia przepisów porządkowych. Z kolei spełnienie tej przesłanki ustawodawca uzależnia od tego, czy dla ochrony tych dóbr wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne. 

Podstaw umożliwienia prawodawcy miejscowemu zawężania sfery wolności poprzez stanowienie norm powinnego zachowania możemy poszukiwać w niemożności racjonalnego przewidywania przez ustawodawcę wszystkich okoliczności wynikających z warunków lokalnych. Zatem przepisy porządkowe powinny być reakcją na zagrożenia mające swe źródło w takich właśnie lokalnych warunkach.Tymczasem, gdy nieregulowany prawem stan faktyczny nie jest problemem o charakterze lokalnym, lecz dotyczy zjawisk występujących w całym kraju, to dana sfera stosunków społecznych wymaga generalnych uregulowań na szczeblu centralnym, a wprowadzanie ewentualnych zakazów należy do ustawodawcy.

Za każdym razem stanowienie porządkowych aktów prawa miejscowego dotyczy regulowania sytuacji lokalnie szczególnej, o nadzwyczajnym w kontekście miejscowym charakterze, której nie są normowane przez przepisy ustawowe. W związku z tym, to na prawodawcy miejscowym ciąży obowiązek odniesienia się do istniejącej sytuacji miejscowej i wykazania, że "luka prawna" pojawia się właśnie na tle specyfiki lokalnej. Przepisy porządkowe bowiem należą do prawa lokalnego i nie jest możliwe za ich pomocą wypełnianie braków ustawodawstwa krajowego lub likwidowanie zagrożeń o charakterze ogólnokrajowym.

Przepisy porządkowe nie mogą również stanowić trwałej, niezmiennej części lokalnego porządku prawnego, wprowadzając do niego stałe zakazy bądź nakazy określonego zachowania. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru przepisów porządkowych, które mają być stanowione w celu przeciwdziałania nagle pojawiającym się zagrożeniom. Możliwość podejmowania przepisów porządkowych aktualizuje się zatem w przypadku pojawienia się zagrożenia, które przez ustawodawcę nie zostało przewidziane, gdy odwołując się do założenia o jego racjonalności, można stwierdzić, że gdyby zagrożenie to przewidywał, przedsięwziąłby kroki legislacyjne w celu jego wyeliminowania. Jeżeli zagrożenie jest znane, rozpoznane i występujące od dłuższego czasu, to nie ma możliwości podjęcia działań o charakterze szczególnym, związanym z niezbędnością ochrony określonych dóbr.

Mając na względzie powyższe, rozpatrując możliwość wydania przepisów porządkowych zakazujących używania fajerwerków w określonym czasie trzeba ustalić istnienie obligatoryjnych przesłanek do wprowadzenia takiego zakazu, a więc ochrony określonych dóbr oraz stanu nieuregulowanego w porządku prawnym.

W kontekście ochrony spokoju publicznego przed użyciem materiałów pirotechnicznych, wskazać należy, że nie znajduje się ona w zakresie nieuregulowanym. Zgodnie bowiem z art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 r. poz. 821 ze zm.), kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych w związku z obowiązywaniem art. 51 §1 Kodeksu wykroczeń, art. 40 ust. 3 ustawy nie stanowi podstawy prawnej dla zakazywania i penalizowanie każdego użycia fajerwerków na terenie gminy (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11; wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2014 r., IV SA/Po 1009/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2017 r., II SA/Ke 588/17).

Trzeba także pamiętać o obowiązywaniu ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 45 ze zm.).Wskazać należy na rozumienie pojęcia używanie materiałów pirotechnicznych, wynikające z art. 3 pkt 31 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, gdyż przez używanie wyrobów pirotechnicznych, tj. zawierających materiały pirotechniczne, należy rozumieć prowadzenie przez przedsiębiorców i jednostki naukowe wszelkich prac związanych ze stosowaniem wyrobów pirotechnicznych. Ustawa kategoryzuje także materiały pirotechniczne i wybuchowe wskazując jednoznacznie, że istnieją takie, które charakteryzują się bardzo niskim, niskim, czy też średnim stopniem zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Tym samym trudno uznać za zasadne obejmowanie zakazem ich używania powołując się na konieczność ochrony życia i zdrowia ludzi, w sytuacji gdy na ich używanie – biorąc pod uwagę stopień zagrożenia dla życia i zdrowia – godzi się sam ustawodawca. 

Ponadto, używanie materiałów pirotechnicznych jest zjawiskiem powszechnie znanym i trudno uznać, że wprowadzenie przepisów porządkowych w tym zakresie jest reakcją na nagłe, niespodziewane, nadzwyczajne, lokalne zagrożenie dla dóbr prawnie chronionych. Korzystanie z materiałów pirotechnicznych jako sposób celebrowania szczególnych wydarzeń nie spotka się z interwencją ustawodawcy, a ewentualne problemy związane z używania fajerwerków, petard i innych materiałów pirotechnicznych mają charakter ogólnokrajowy, co jednoznacznie przeczy lokalnemu charakterowi zjawiska, który jest wymagany przy stanowieniu przepisów porządkowych.

Orzecznictwo: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2009 r., III SA/Gl 1023/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., IV SA/Po 793/10; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2004 r., II SA/Wr 2625/03; (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r., VI SA/Wa 1822/05; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., II GSK 236/06; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lutego 2011 r., II SA/Go 26/11; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., SA/Kr 2812/02; wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 268/08,; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Po 213/11;wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., GSK 971/04; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010 r., II SA/Bd 68/10.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Uzgodnienie ze związkami zawodowymi regulaminu wynagradzania nauczycieli

Ustanowienie regulaminu wynagradzania nauczycieli w formie uchwały podejmowanej przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.  Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.) i stanowiącej akt prawa miejscowego wymaga uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

W procedurze uzgodnieniowej można wyróżnić dwa istotne aspekty, a mianowicie poziom związania organu prowadzącego stanowiskiem związków zawodowych oraz właściwość podmiotowa związków zawodowych.

W kontekście pierwszego aspektu, należy zwrócić uwagę, że w przepisach prawa zawierających upoważnienie do stanowienia prawa często występują określenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, które oznaczają istnienie współzależności między podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo, a drugi ma charakter społeczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r.  - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuację taką określa się mianem uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych określeń zależy, jak prawodawca zamierza kształtować wzajemne stosunki prawne między podmiotami, a zwłaszcza jaki ma być stopień związania organu prawotwórczego (organu prowadzącego) stanowiskiem podmiotu współdziałającego oraz jakie prawa i obowiązki przysługują organowi i pomiotowi współdziałającemu w procesie stanowienie prawa.

Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w których współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu, a następstwem braku porozumienia ma być nie wydanie aktu, w przepisie przewidującym współuczestnictwo należy używać pojęć "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne określenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".

W kontekście tego rodzaju określenia wypowiedział się na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko, że ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) położył nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbliżenia, czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, zaś za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed pojęciem "uzgodnienie" słowo "podlegają" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegają uzgodnieniu" oznacza zatem nałożenie na organ prowadzący obowiązku poddania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska i nie należy rozumieć go jako bezwzględnej konieczność uzyskania zgody związku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że osiągnięcie zgody nie zawsze zależy od woli stron, lecz od innych często - obiektywnych czynników takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.

Drugim z istotnych aspektów jest ustalenie właściwości podmiotowej związków zawodowych biorących udział w procedurze uzgodnieniowej. Wątpliwości mogą powstać na bazie relacji kompetencji związków zawodowych, określonych w art. 30 ust. 6a  Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy określają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa. 

Ustawa o związkach zawodowych wskazuje na obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).

Tym samym związkami zawodowymi właściwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli będą nie reprezentatywne związki zawodowe, ale związki zawodowe faktycznie zrzeszające nauczycieli na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem może się zdarzyć, że określony reprezentatywny związek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego w konkretnym przypadku nie będzie właściwy do uzgadniania projektu uchwały.

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.pixabay.com

Czytaj dalej

Podwyżka wynagrodzenia wójta z wyrównaniem od początku kadencji

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) do właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym zawiera uprawnienie w znaczeniu materialnoprawnym do kształtowania wynagrodzenia wójta. Zatem organem uprawnionym do oceny jakości pracy świadczonej na stanowisku z wyboru, w tym przypadku wójta, jest organ stanowiący gminy. Ustalanie wynagrodzenia wójtowi przez radę gminy w ramach określonych przez Radę Ministrów w rozporządzeniu z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 936) widełek ma charakter nie tylko kontrolny wobec samego organu wykonawczego, ale stanowi zarazem objaw realizacji konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie mniej jednak owa samodzielność nie może być utożsamiana w aspekcie wynagrodzenia wójta z niczym nie ograniczoną dowolnością w wydatkowaniu środków publicznych.

W kontekście wydatkowania środku publicznych, jakim jest również wynagrodzenie wójta trzeba bezwzględnie odwołać się do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). W myśl art. 211 ust. 1-4 tej ustawy budżet jednostki samorządu terytorialnego (tu gminy) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany na rok budżetowy. Z kolei rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Natomiast podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (zasada roczności budżetu).

Wydatki gminy na wynagrodzenia i składki od nich naliczane, określone w art. 236 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o finansach publicznych należą do kategorii wydatków bieżących, a więc powinny zostać zrealizowane do końca danego roku budżetowego w ramach obowiązującej uchwały budżetowej. Tym samym wydatki gminy na wynagrodzenie wójta ustalone przez radę gminy wstecznie za zamknięte lata budżetowe jako niezrealizowane w tych latach, wygasają z upływem każdego roku budżetowego. Z tych też względów brak jest podstaw prawnych do realizowania w kolejnym roku budżetowym niezrealizowanych w poprzednim roku budżetowym wydatków budżetowych na wynagrodzenie wójta. Mając na względzie art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych, niedopuszczalne jest powtórne dokonywanie wydatków już zrealizowanych. Trzeba zauważyć, że skoro wójt otrzymał już wynagrodzenie za pełnienie swojej funkcji w czasie obowiązywania określonej uchwały rady gminy regulującej wysokości jego wynagrodzenia i uchwały budżetowej obowiązującej w konkretnym roku budżetowym, to brak jest podstaw prawnych do ponownego dokonywania wydatku budżetowego w okresie, w którym nie obowiązuje już uchwała budżetowa przewidująca wypłatę wynagrodzenia wójtowi w wysokości już im wypłaconej. Równocześnie za niezgodne z ustawą o finansach publicznych należy uznać zawieranie w uchwale budżetowej na dany roku budżetowy postanowień dotyczących wcześniejszych lat budżetowych.

Ponadto, wynagrodzenia wójta nie sposób uznać za wydatek niepodlegający wygaśnięciu z końcem roku budżetowego, który mógłby zostać zrealizowany maksymalnie do 30 czerwca roku następnego, w myśl art. 263 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych. Trzeba także zwrócić uwagę, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że taki dodatkowy wydatek w danym roku budżetowym, a dotyczący sfery wydatków za lata poprzednie (cały okres kadencji wójta) mógłby być uznany za wydatek nieprzewidziany, o którym mowa w art. 164 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wydatek taki nie jest bowiem związany z jakimkolwiek tytułem wykonawczym, wyrokiem sądu, czy też ugodą.

Dodatkowo warto zauważyć, że ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej kadencji, które będzie wypłacone w danym roku budżetowym stoi również w sprzeczności z przepisami regulującymi maksymalny poziom wynagrodzenia organu wykonawczego gminy określonego w art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ze zm.).

Nie sposób również nie odnieść wrażenia, że ustalenie wyższego poziomu wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną za okres całej upływającej kadencji przybiera charakter nagrody przydzielonej przez radę gminy. Tymczasem w art. 36 ust. 6 ustawy i pracownikach samorządowych ustawodawca wprost wskazał, którym z pracowników samorządowych można przyznać nagrodę za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, nie zaliczając do tej grupy wójta gminy (burmistrz, prezydent miasta).

Podsumowując, ustalenie wyższego wynagrodzenia wójta z mocą wsteczną od początku kadencji (za 4 lata) należy uznać za istotnie naruszające art. 263 ust. 1 i art. 211 ust. 1-4 ustawy o finansach publicznych z uwagi na sprzeczność z zasadą roczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przedstawione zagadnienie było również rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3569/18.

Grzegorz Drozd 

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej

Czy uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w dzienniku urzędowym?

Na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496 ze zm.) ustawodawca określił nową specyficzną procedurę umożliwiającą ustalenie wymogów dotyczących inwestycji mieszkaniowej z pominięciem uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Rozpatrując zagadnienie publikacji powyższych uchwał w dzienniku urzędowym, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten zawiera katalog aktów normatywnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odnośnie uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ewentualna jej publikacja mogłaby być uzasadniona w sytuacji, gdy uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego albo obowiązek publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych).

Powszechnie przyjmuje się, że akt prawa miejscowego, to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.  

Odnosząc powyższe do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej trudno uznać, że jej charakter spełnia wymagania stawiane aktom prawa miejscowego. Uchwała nie nakłada na żadne podmioty zewnętrzne obowiązków, nie stanowi również o nadaniu jakichkolwiek uprawnień. Uchwała ta stanowi jedynie negatywne rozpatrzenie wniosku inwestora i jest skierowana wprost do niego (odmiennie niż uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej). Dlatego też w uchwale tej próżno szukać norm o charakterze abstrakcyjnym (powtarzalnych), które odnosiłyby się do bliżej nieokreślonych adresatów, a tym samym nie spełnia ona również warunku generalności. Zatem w stosunku do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jako niestanowiącej aktu prawa miejscowego nie znajdzie zastosowania art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto, ani ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ani też ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, czy też inne ustawy nie zawierają przepisu o charakterze szczególnym, który wskazywałby na publikację uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

W tym kontekście trzeba mieć na względzie odmienność  uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w stosunku do uchwały, która również może być podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a mianowicie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W zakresie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ustawodawca bowiem wprost w art. 8 ust. 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wskazał, że uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jednocześnie brak podobnego zapisu w ustawie odnoszącego się do uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym wymóg art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych również nie został spełniony, co z kolei prowadzi do wniosku, że uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.

Trudno upatrywać potwierdzenia przeciwnego stanowiska na podstawie regulacji art. 15 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, zgodnie z którą skarga, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994), może być wniesiona w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że interpretacja tego przepisu w kontekście charakteru uchwały podejmowanej na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, musi uwzględniać zapisy art. 8 ust. 2, a tym samym jedyną uchwałą, o której mowa w art. 7 ust. 4 podlegającą publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. 

Ponadto, mając na względzie charakter obu uchwał, jedynie uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, z uwagi na treść - art. 8 ust. 1, może naruszać interes prawny podmiotów zewnętrznych, a w związku z tym może być przez te podmioty skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Tak więc kwestia wnoszenia skargi w ustalonym terminie od dnia opublikowania w dzienniku urzędowym dotyczy uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i podmiotów trzecich jako zainteresowanych zaskarżeniem uchwały. Warto jednak pamiętać, że zgodnie z art. 25 ust. 2 tej ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei termin od dnia przekazania uchwały dotyczy inwestora w zakresie obu uchwał podejmowanych na podstawie art. 7 ust. 4, gdyż w myśl art. 7 ust. 18   każda z nich, nie później niż w terminie 3 dni od dnia podjęcia przez radę gminy jest przekazywana przez wójt (burmistrz, prezydent miasta) inwestorowi.  

Grzegorz Drozd

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.

Zobacz także: CHARAKTER UCHWAŁY O USTALENIU LUB ODMOWIE USTALENIA LOKALIZACJI INWESTYCJI MIESZKANIOWEJ

Zdjęcie: www.morguefile.com

Czytaj dalej