Dotacja a wygaszenie mandatu radnego

Przepisy ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, a więc ustawa o samorządzie gminnym, powiatowym oraz województwa zawierają w swojej treści swoistego rodzaju uregulowania „antykorupcyjne”. Zgodnie z art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. 

Powyższy przepis ustawy zawiera dwie podstawowe przesłanki, których łączne zaistnienie będzie powodować podstawę do wygaszenia mandatu radnego. Po pierwsze radny musi prowadzić lub zarządzać działalnością gospodarczą, a po drugie przy prowadzeniu tej działalności musi wykorzystywać mienie powiatu.W takiej sytuacji (z zastrzeżeniem art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) bezpośrednią podstawą do wygaszenia mandatu radnego stanowić będzie art. 383 §1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.), choć do aktualnie kończącej się kadencji zastosowanie mają jeszcze przepisy ustawy z dnia 27 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz. 1547 ze zm.).

Jednak, czy otrzymanie dotacji przez radnego z budżetu powiatu w ramach środków pochodzących z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, którego powiat jest beneficjentem należy uznać za wykorzystywanie mienia powiatu?

Mieniem zgodnie z art. 44 Kodeksu cywilnego jest własność i inne prawa majątkowe. Prawa majątkowe to prawa pochodne od własności, stanowiące ograniczone do niej formy władania rzeczami. Należą zatem do nich: użytkowanie wieczyste, użytkowanie, służebności, hipoteka i inne ograniczone prawa rzeczowe, ale także środki finansowe wyrażone w pieniądzu pochodzące z różnych źródeł publicznoprawnych (np. podatki, dotacje, subwencje) i prywatnoprawnych (np. odsetki od środków finansowych gromadzonych na rachunkach bankowych, czynsz z najmu). W związku z powyższym otrzymane przez powiat środki finansowe w formie dotacji ze środków Unii Europejskiej oraz środków krajowych jako beneficjenta Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jako publicznoprawne prawa majątkowe mieszczą się w zakresie pojęciowym mienia, a tym samym należy je uznać za mienie powiatu. Tak więc środki finansowe otrzymane przez powiat w formie dotacji nie należy rozpatrywać jako środki niemajątkowe o charakterze zobowiązaniowym.

Należy również mieć na uwadze, że ustawa o samorządzie powiatowym dla stwierdzenia naruszenia ustawowego zakazu wykorzystywania mienia, nie wymaga aby uzyskanie tego mienia przez radnego nastąpiło na uprzywilejowanych zasadach (ustawa nie zawiera uregulowania podobnego do art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Przyjąć zatem należy, że już sama okoliczność korzystania przez radnego na użytek prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia powiatu, rozumianego jako własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat, stwarza podejrzenie, że z racji pełnionej działalności w organie stanowiącym powiatu miał on większe szanse w ubieganiu się o uzyskanie tego mienia oraz mógł mieć większe pole do negocjacji warunków umowy.

Zatem w omawianej sytuacji wykorzystywanie przez radnego prowadzącego lub zarządzającego działalnością gospodarczą przekazanych środków finansowych przez powiat w formie dotacji będzie stanowiło naruszenie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z uwagi na analogiczną treść art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powyższe będzie miało zastosowanie także do radnych gminnych. Przedstawione stanowisko potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2969/12). 

Niemniej jednak przy każdorazowym rozpatrywaniu określonych przypadków naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia samorządowego należy przepisy ustaw ustrojowych interpretować w taki sposób aby automatyzm i rygoryzm w zakresie stosowania tych przepisów nie prowadził do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców, a koniecznością osiągnięcia celów, którym one służą, a tym samym nie naruszał konstytucyjnej zasady proporcjonalności (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2864/12).

Grzegorz Drozd

Zobacz także: Rozwiązanie stosunku pracy z radnym

Zastrzeżenie: 

Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.