Ustanowienie regulaminu wynagradzania nauczycieli w formie uchwa艂y podejmowanej przez organ prowadz膮cy na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.) i stanowi膮cej akt prawa miejscowego wymaga uzgodnienia ze zwi膮zkami zawodowymi zrzeszaj膮cymi nauczycieli.
W procedurze uzgodnieniowej mo偶na wyr贸偶ni膰 dwa istotne aspekty, a mianowicie poziom zwi膮zania organu prowadz膮cego stanowiskiem zwi膮zk贸w zawodowych oraz w艂a艣ciwo艣膰 podmiotowa zwi膮zk贸w zawodowych.
W kontek艣cie pierwszego aspektu, nale偶y zwr贸ci膰 uwag臋, 偶e w przepisach prawa zawieraj膮cych upowa偶nienie do stanowienia prawa cz臋sto wyst臋puj膮 okre艣lenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, kt贸re oznaczaj膮 istnienie wsp贸艂zale偶no艣ci mi臋dzy podmiotami, z kt贸rych jeden jest organem stanowi膮cym prawo, a drugi ma charakter spo艂eczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 pa藕dziernika 2008 r. - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuacj臋 tak膮 okre艣la si臋 mianem uspo艂ecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych okre艣le艅 zale偶y, jak prawodawca zamierza kszta艂towa膰 wzajemne stosunki prawne mi臋dzy podmiotami, a zw艂aszcza jaki ma by膰 stopie艅 zwi膮zania organu prawotw贸rczego (organu prowadz膮cego) stanowiskiem podmiotu wsp贸艂dzia艂aj膮cego oraz jakie prawa i obowi膮zki przys艂uguj膮 organowi i pomiotowi wsp贸艂dzia艂aj膮cemu w procesie stanowienie prawa.
Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowi膮cymi za艂膮cznik do rozporz膮dzenia Prezesa Rady Ministr贸w z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w kt贸rych wsp贸艂uczestniczenie ma polega膰 na osi膮gni臋ciu porozumienia w sprawie tre艣ci aktu, a nast臋pstwem braku porozumienia ma by膰 nie wydanie aktu, w przepisie przewiduj膮cym wsp贸艂uczestnictwo nale偶y u偶ywa膰 poj臋膰 "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne okre艣lenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".
W kontek艣cie tego rodzaju okre艣lenia wypowiedzia艂 si臋 na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybuna艂 Konstytucyjny zajmuj膮c stanowisko, 偶e ustawodawca przy konstruowaniu tej formy wsp贸艂uczestnictwa zwi膮zk贸w zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) po艂o偶y艂 nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osi膮gni臋cia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbli偶enia, czy te偶 wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, za艣 za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed poj臋ciem "uzgodnienie" s艂owo "podlegaj膮" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegaj膮 uzgodnieniu" oznacza zatem na艂o偶enie na organ prowadz膮cy obowi膮zku poddania tre艣ci regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wsp贸lnego stanowiska i nie nale偶y rozumie膰 go jako bezwzgl臋dnej konieczno艣膰 uzyskania zgody zwi膮zku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwr贸ci膰 w tym miejscu nale偶y uwag臋, 偶e osi膮gni臋cie zgody nie zawsze zale偶y od woli stron, lecz od innych cz臋sto - obiektywnych czynnik贸w takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorz膮du terytorialnego.
Jak podkre艣li艂 Naczelny S膮d Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formu艂uj膮c spos贸b dzia艂ania zwi膮zk贸w zawodowych w procesie tworzenia prawa, k艂adzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnie艅 w postaci osi膮gni臋cia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy zwi膮zkom zawodowym umo偶liwiono zapoznanie si臋 i wypowiedzenie si臋 o tre艣ci projektu poddanego nast臋pnie pod g艂osowanie w organie stanowi膮cym. Istot膮 procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie si臋 ze zdaniem/opini膮 zwi膮zku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczeg贸艂owo rozwi膮za艅 i propozycji uchwa艂odawcy.
Drugim z istotnych aspekt贸w jest ustalenie w艂a艣ciwo艣ci podmiotowej zwi膮zk贸w zawodowych bior膮cych udzia艂 w procedurze uzgodnieniowej. W膮tpliwo艣ci mog膮 powsta膰 na bazie relacji kompetencji zwi膮zk贸w zawodowych, okre艣lonych w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o zwi膮zkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy okre艣laj膮 wym贸g uczestnictwa organizacji zwi膮zkowych w procedurze tworzenia prawa.
Ustawa o zwi膮zkach zawodowych wskazuje na obowi膮zek poddania konsultacji zwi膮zkowej za艂o偶e艅 i projekt贸w akt贸w prawnych w zakresie obj臋tym zadaniami zwi膮zk贸w zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, 偶e organizacja zwi膮zkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Spo艂ecznego, ma prawo opiniowania za艂o偶e艅 i projekt贸w akt贸w prawnych w zakresie obj臋tym zadaniami zwi膮zk贸w zawodowych. Nie dotyczy to za艂o偶e艅 projektu bud偶etu pa艅stwa oraz projektu ustawy bud偶etowej, kt贸rych opiniowanie reguluj膮 odr臋bne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o zwi膮zkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi si臋 do wszystkich akt贸w prawnych w zakresie, w jakim reguluj膮 kwestie obj臋te zadaniami zwi膮zk贸w zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczeg贸lny tryb uczestnictwa zwi膮zku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotycz膮cego okre艣lonych sk艂adnik贸w wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odr臋bna, samodzielna regulacja prawna stanowi膮ca podstaw臋 konsultacji zwi膮zkowych dotycz膮cych regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczeg贸lny w stosunku do art. 19 ustawy o zwi膮zkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).
Tym samym zwi膮zkami zawodowymi w艂a艣ciwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli b臋d膮 nie reprezentatywne zwi膮zki zawodowe, ale zwi膮zki zawodowe faktycznie zrzeszaj膮ce nauczycieli na terenie danej jednostki samorz膮du terytorialnego. Zatem mo偶e si臋 zdarzy膰, 偶e okre艣lony reprezentatywny zwi膮zek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Spo艂ecznego w konkretnym przypadku nie b臋dzie w艂a艣ciwy do uzgadniania projektu uchwa艂y.
Grzegorz Drozd
W kontek艣cie pierwszego aspektu, nale偶y zwr贸ci膰 uwag臋, 偶e w przepisach prawa zawieraj膮cych upowa偶nienie do stanowienia prawa cz臋sto wyst臋puj膮 okre艣lenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, kt贸re oznaczaj膮 istnienie wsp贸艂zale偶no艣ci mi臋dzy podmiotami, z kt贸rych jeden jest organem stanowi膮cym prawo, a drugi ma charakter spo艂eczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 pa藕dziernika 2008 r. - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuacj臋 tak膮 okre艣la si臋 mianem uspo艂ecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych okre艣le艅 zale偶y, jak prawodawca zamierza kszta艂towa膰 wzajemne stosunki prawne mi臋dzy podmiotami, a zw艂aszcza jaki ma by膰 stopie艅 zwi膮zania organu prawotw贸rczego (organu prowadz膮cego) stanowiskiem podmiotu wsp贸艂dzia艂aj膮cego oraz jakie prawa i obowi膮zki przys艂uguj膮 organowi i pomiotowi wsp贸艂dzia艂aj膮cemu w procesie stanowienie prawa.
Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowi膮cymi za艂膮cznik do rozporz膮dzenia Prezesa Rady Ministr贸w z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w kt贸rych wsp贸艂uczestniczenie ma polega膰 na osi膮gni臋ciu porozumienia w sprawie tre艣ci aktu, a nast臋pstwem braku porozumienia ma by膰 nie wydanie aktu, w przepisie przewiduj膮cym wsp贸艂uczestnictwo nale偶y u偶ywa膰 poj臋膰 "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne okre艣lenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".
W kontek艣cie tego rodzaju okre艣lenia wypowiedzia艂 si臋 na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybuna艂 Konstytucyjny zajmuj膮c stanowisko, 偶e ustawodawca przy konstruowaniu tej formy wsp贸艂uczestnictwa zwi膮zk贸w zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) po艂o偶y艂 nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osi膮gni臋cia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbli偶enia, czy te偶 wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, za艣 za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed poj臋ciem "uzgodnienie" s艂owo "podlegaj膮" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegaj膮 uzgodnieniu" oznacza zatem na艂o偶enie na organ prowadz膮cy obowi膮zku poddania tre艣ci regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wsp贸lnego stanowiska i nie nale偶y rozumie膰 go jako bezwzgl臋dnej konieczno艣膰 uzyskania zgody zwi膮zku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwr贸ci膰 w tym miejscu nale偶y uwag臋, 偶e osi膮gni臋cie zgody nie zawsze zale偶y od woli stron, lecz od innych cz臋sto - obiektywnych czynnik贸w takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorz膮du terytorialnego.
Jak podkre艣li艂 Naczelny S膮d Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formu艂uj膮c spos贸b dzia艂ania zwi膮zk贸w zawodowych w procesie tworzenia prawa, k艂adzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnie艅 w postaci osi膮gni臋cia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy zwi膮zkom zawodowym umo偶liwiono zapoznanie si臋 i wypowiedzenie si臋 o tre艣ci projektu poddanego nast臋pnie pod g艂osowanie w organie stanowi膮cym. Istot膮 procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie si臋 ze zdaniem/opini膮 zwi膮zku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczeg贸艂owo rozwi膮za艅 i propozycji uchwa艂odawcy.
Drugim z istotnych aspekt贸w jest ustalenie w艂a艣ciwo艣ci podmiotowej zwi膮zk贸w zawodowych bior膮cych udzia艂 w procedurze uzgodnieniowej. W膮tpliwo艣ci mog膮 powsta膰 na bazie relacji kompetencji zwi膮zk贸w zawodowych, okre艣lonych w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o zwi膮zkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy okre艣laj膮 wym贸g uczestnictwa organizacji zwi膮zkowych w procedurze tworzenia prawa.
Ustawa o zwi膮zkach zawodowych wskazuje na obowi膮zek poddania konsultacji zwi膮zkowej za艂o偶e艅 i projekt贸w akt贸w prawnych w zakresie obj臋tym zadaniami zwi膮zk贸w zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, 偶e organizacja zwi膮zkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Spo艂ecznego, ma prawo opiniowania za艂o偶e艅 i projekt贸w akt贸w prawnych w zakresie obj臋tym zadaniami zwi膮zk贸w zawodowych. Nie dotyczy to za艂o偶e艅 projektu bud偶etu pa艅stwa oraz projektu ustawy bud偶etowej, kt贸rych opiniowanie reguluj膮 odr臋bne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o zwi膮zkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi si臋 do wszystkich akt贸w prawnych w zakresie, w jakim reguluj膮 kwestie obj臋te zadaniami zwi膮zk贸w zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczeg贸lny tryb uczestnictwa zwi膮zku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotycz膮cego okre艣lonych sk艂adnik贸w wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odr臋bna, samodzielna regulacja prawna stanowi膮ca podstaw臋 konsultacji zwi膮zkowych dotycz膮cych regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczeg贸lny w stosunku do art. 19 ustawy o zwi膮zkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).
Tym samym zwi膮zkami zawodowymi w艂a艣ciwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli b臋d膮 nie reprezentatywne zwi膮zki zawodowe, ale zwi膮zki zawodowe faktycznie zrzeszaj膮ce nauczycieli na terenie danej jednostki samorz膮du terytorialnego. Zatem mo偶e si臋 zdarzy膰, 偶e okre艣lony reprezentatywny zwi膮zek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Spo艂ecznego w konkretnym przypadku nie b臋dzie w艂a艣ciwy do uzgadniania projektu uchwa艂y.
Grzegorz Drozd
Zastrze偶enie:
Zagadnienie zosta艂o przedstawione w oparciu o stan prawny obowi膮zuj膮cy w dacie powstania artyku艂u. Trzeba mie膰 na wzgl臋dzie, 偶e stan prawny oraz pogl膮dy judykatury mog膮 ulec zmianie.
Zdj臋cie: www.pixabay.com
