Ustanowienie regulaminu wynagradzania nauczycieli w formie uchwały podejmowanej przez organ prowadzący na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.) i stanowiącej akt prawa miejscowego wymaga uzgodnienia ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.
W procedurze uzgodnieniowej można wyróżnić dwa istotne aspekty, a mianowicie poziom związania organu prowadzącego stanowiskiem związków zawodowych oraz właściwość podmiotowa związków zawodowych.
W kontekście pierwszego aspektu, należy zwrócić uwagę, że w przepisach prawa zawierających upoważnienie do stanowienia prawa często występują określenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, które oznaczają istnienie współzależności między podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo, a drugi ma charakter społeczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r. - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuację taką określa się mianem uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych określeń zależy, jak prawodawca zamierza kształtować wzajemne stosunki prawne między podmiotami, a zwłaszcza jaki ma być stopień związania organu prawotwórczego (organu prowadzącego) stanowiskiem podmiotu współdziałającego oraz jakie prawa i obowiązki przysługują organowi i pomiotowi współdziałającemu w procesie stanowienie prawa.
Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w których współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu, a następstwem braku porozumienia ma być nie wydanie aktu, w przepisie przewidującym współuczestnictwo należy używać pojęć "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne określenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".
W kontekście tego rodzaju określenia wypowiedział się na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko, że ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) położył nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbliżenia, czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, zaś za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed pojęciem "uzgodnienie" słowo "podlegają" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegają uzgodnieniu" oznacza zatem nałożenie na organ prowadzący obowiązku poddania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska i nie należy rozumieć go jako bezwzględnej konieczność uzyskania zgody związku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że osiągnięcie zgody nie zawsze zależy od woli stron, lecz od innych często - obiektywnych czynników takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.
Drugim z istotnych aspektów jest ustalenie właściwości podmiotowej związków zawodowych biorących udział w procedurze uzgodnieniowej. Wątpliwości mogą powstać na bazie relacji kompetencji związków zawodowych, określonych w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy określają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa.
Ustawa o związkach zawodowych wskazuje na obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).
Tym samym związkami zawodowymi właściwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli będą nie reprezentatywne związki zawodowe, ale związki zawodowe faktycznie zrzeszające nauczycieli na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem może się zdarzyć, że określony reprezentatywny związek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego w konkretnym przypadku nie będzie właściwy do uzgadniania projektu uchwały.
Grzegorz Drozd
W kontekście pierwszego aspektu, należy zwrócić uwagę, że w przepisach prawa zawierających upoważnienie do stanowienia prawa często występują określenia w rodzaju „w uzgodnieniu”, „przy udziale”, „w porozumieniu”, które oznaczają istnienie współzależności między podmiotami, z których jeden jest organem stanowiącym prawo, a drugi ma charakter społeczny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 października 2008 r. - II SA/Bd 625/08). W doktrynie prawa sytuację taką określa się mianem uspołecznienia procesu tworzenia prawa. Od doboru konkretnych określeń zależy, jak prawodawca zamierza kształtować wzajemne stosunki prawne między podmiotami, a zwłaszcza jaki ma być stopień związania organu prawotwórczego (organu prowadzącego) stanowiskiem podmiotu współdziałającego oraz jakie prawa i obowiązki przysługują organowi i pomiotowi współdziałającemu w procesie stanowienie prawa.
Zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w wypadkach, w których współuczestniczenie ma polegać na osiągnięciu porozumienia w sprawie treści aktu, a następstwem braku porozumienia ma być nie wydanie aktu, w przepisie przewidującym współuczestnictwo należy używać pojęć "w uzgodnieniu" lub "w porozumieniu". W art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela zamieszczono natomiast nieco inne określenie, a mianowicie "podlega uzgodnieniu".
W kontekście tego rodzaju określenia wypowiedział się na tle art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela (przepis ten zawiera identyczny zwrot) Trybunał Konstytucyjny zajmując stanowisko, że ustawodawca przy konstruowaniu tej formy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa (a regulamin jest aktem prawa miejscowego) położył nacisk nie na efekt uzgodnienia w postaci osiągnięcia zgody, lecz raczej na fakt uzgadniania, na sam proces dochodzenia do zgody, ujednolicenia, zbliżenia, czy też wzajemnego dostosowania swoich stanowisk, zaś za takim rozumowaniem przemawia zawarte przed pojęciem "uzgodnienie" słowo "podlegają" (zob. wyrok TK z 17 marca 1998 r. - U 23/97). Zwrot "podlegają uzgodnieniu" oznacza zatem nałożenie na organ prowadzący obowiązku poddania treści regulaminu wynagradzania nauczycieli procedurze uzgodnieniowej celem wypracowania wspólnego stanowiska i nie należy rozumieć go jako bezwzględnej konieczność uzyskania zgody związku zawodowego na przedstawione propozycje. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że osiągnięcie zgody nie zawsze zależy od woli stron, lecz od innych często - obiektywnych czynników takich jak np. od sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2019 r. (I OSK 2447/17) - Ustawodawca, formułując sposób działania związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, kładzie nacisk nie tyle na efekt uzgodnień w postaci osiągnięcia zgody, ile przede wszystkim na sam proces dochodzenia do zgody, czy ujednolicania stanowisk. Kluczowe znaczenie ma to, czy związkom zawodowym umożliwiono zapoznanie się i wypowiedzenie się o treści projektu poddanego następnie pod głosowanie w organie stanowiącym. Istotą procedury uzgodnieniowej jest bowiem zapoznanie się ze zdaniem/opinią związku zawodowego co do konkretnych, przedstawionych szczegółowo rozwiązań i propozycji uchwałodawcy.
Drugim z istotnych aspektów jest ustalenie właściwości podmiotowej związków zawodowych biorących udział w procedurze uzgodnieniowej. Wątpliwości mogą powstać na bazie relacji kompetencji związków zawodowych, określonych w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela oraz art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.), bowiem oba przepisy określają wymóg uczestnictwa organizacji związkowych w procedurze tworzenia prawa.
Ustawa o związkach zawodowych wskazuje na obowiązek poddania konsultacji związkowej założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Przepis art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, że organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Przepis art. 19 ustawy o związkach zawodowych ma charakter samoistny oraz generalny i odnosi się do wszystkich aktów prawnych w zakresie, w jakim regulują kwestie objęte zadaniami związków zawodowych. Natomiast przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ustanawia szczególny tryb uczestnictwa związku zawodowego przy ustalaniu regulaminu dotyczącego określonych składników wynagrodzenia nauczycieli. Zatem jest to odrębna, samodzielna regulacja prawna stanowiąca podstawę konsultacji związkowych dotyczących regulaminu. Regulacja art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela ma charakter szczególny w stosunku do art. 19 ustawy o związkach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. - I OSK 2447/178, z dnia 28 lipca 2015 r. - I OSK 1073/15).
Tym samym związkami zawodowymi właściwymi w zakresie uzgadniania projektu regulaminu wynagradzania nauczycieli będą nie reprezentatywne związki zawodowe, ale związki zawodowe faktycznie zrzeszające nauczycieli na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem może się zdarzyć, że określony reprezentatywny związek zawodowy w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego w konkretnym przypadku nie będzie właściwy do uzgadniania projektu uchwały.
Grzegorz Drozd
Zastrzeżenie:
Zagadnienie zostało przedstawione w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie powstania artykułu. Trzeba mieć na względzie, że stan prawny oraz poglądy judykatury mogą ulec zmianie.
Zdjęcie: www.pixabay.com
